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第二章公共事业管理的主体

一、公共事业管理的主体系统

（一）主体的概念

要研究公共事业管理主体的问题，必须首先揭示主体概念的科学含义。马克思主义哲学

指出，主体是能动地从事着认识和实践活动的人，是能将自身之外的客体自觉地作为实践和

认识的对象，并在对象身上展示自身内在本质力量的人。

根据马克思主义哲学关于主体问题的基本观点，公共事业管理主体指在公共事业管理中

起主导、支配和决定公共事业发展方向和性质的组织。由于我国公共事业管理是一个较新的

概念，对它的研究现状还处于探索阶段，对公共事业管理范围的界定还比较模糊，因此在对

其主体的界定问题上也还存在较大的分歧。

（二）关于公共事业管理主体的探讨

第三部门是公共管理主体的观点，在国外没有公共事业管理这一概念，但国外在政府和

市场之间有一个中间层，活跃在这一领域并起主导作用的是第三部门。第三部门自20世纪

70年代在国外开始出现后，就以极快的速度超前发展。在国外由于第三部门具有比政府公共

部门更灵活、更好的创新机制和更为广泛的参与基础，所以它能够使公民的参与需要得到满

足，环节社会突出问题的压力，并起到制度创新的作用，还能解决一些政府解决不了的问题，

从而避免“政府失灵”现象的产生。同时由于第三部门具有非营利性、社会志愿的特点，所

以它能够通过社会福利服务这种利他行动来促进社会伦理的完善，增进社会的信任基础，解

决市场所不能解决的问题，从而避免“市场失灵”现象的产生。第三部门的活动既不基于一

种强制性的规范，也不以交换服务或商品来获得利润，其显著特征是非营利性、志愿性和专

业性。第三部门的兴起，在政府与公民之间搭起了一座沟通的桥梁，一方面它传导政府政策，

另一方面又反映民众的诉求。第三部门的出现改变了社会的二元结构，使社会朝着“国家-

市场-志愿组织”的三元结构发展，显示了其强大的社会功能，因而成为公共事业管理主体。

公共组织是公共事业管理的主体的观点，国内部分学者认为，现代社会的公共事业管理

主体，是在一定环境中产生的以政府为核心的公共组织系统。政府是公共事业管理主体体系

中最为基本的组织，也是整个管理主体系统的核心。在公共事业管理主体中，还包括非政府

组织。这里的非政府组织指依靠社会权力，以增进社会公共利益为组织目标的非官方的非营

利性的社会组织，也就是社会众多管理层中从事社会公共事务管理和服务的非营利性的社会

中介组织。应该承认，就目前我国的情况来说，政府是公共事业管理主体的观点拥有更多的

现实依据，因为我国在长期的计划经济体制下，形成了政企事一体的管理体制。随着改革开

放以来市场经济的逐步发展，政府的改革提上日程，首先是政企分开，广泛建立各种性质的

企业，国有企业不再一统天下。事业单位的改革虽然正如火如荼地进行中，但到目前为止，

政事仍未完全分开。在公共事业管理方面，总体来说政府还是在相当程度上介入了一些它本

该退出的领域。但从长远来看，政府的职责是进行行政管理，政府同时进行公共事业管理只

能使政府不能专心提供公共物品，而且它在提供准公共物品方面是低效率的。在公共事业管

理方面，随着各国的深入，政府会逐渐淡出，因此认为公共组织特别是政府是公共事业管理

主体的观点是值得商榷的。

公共事业组织是公共事业管理的主体的观点。公共事业组织的产生和发展，是市场经济

发展到一定阶段的产物。公共事业组织活动既可促进经济发展，又可对政府的有效运作起积

极作用。在公共事业组织活跃的社会中，国家和市场都能更有效地运作。所以在现代市场经

济中，公共事业组织是一种最适合提供和管理准公共物品的组织形式，并将随着市场经济的

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发展而逐步趋向完善，逐步成为公共事业管理的主体。在现代社会中，在社会向“主体归位”

的过程中，要使政府对社会的管理有效运行，在客观上就要求政府和社会这一对立面之间建

立中介机制，使两者之间通过中介机构的运转而连为一体，这样既能沟通政府与社会各方面

的联系，也能保证政府与社会各司其职、各负其责，避免政府管不该管的事务。这样，一方

面降低政府成本，使政府高效率地集中在政治管理和宏观决策方面，另一方面也能发挥社会

自身的积极作用，使社会管理得更好。一种稳定的行政管理体系正是通过公共事业组织的沟

通和协调而建立起来的，它使得管理重心下移，行政管理体系的能级结构呈正立三角形状态，

上面的经营决策层最小，中间的战术计划层稍大，下面的技术操作层最大。这种管理模式就

是小政府、大社会的