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关于提高基本养老保险统筹层次的思考

一、现行养老保险面临的主要问题

现行城镇企业职工基本养老保险制度主要是针对城市原国有企业职工设计的，明显不适

合非正规就业群体和农民工等社会弱势群体的需要，也超出了各类非国有企业的缴费能力。

总体而言，现阶段养老保险主要面临以下几个方面的问题：

其一，缴费费率过高。由于承担国有企业的历史债务，一些地方由于经济不景气的缘故，

或者由于人口老龄化的缘故，在现行的县市统筹层次下，养老保险缴费比率不断上升。目前，

我国的企业缴纳的基本养老保险费平均高达20%以上，如加上个人缴费则总缴费负担达到

28%以上。各类非公企业和非正规就业群体个人普遍感到负担太重。由于费率过高，一些地

区为推动扩面采取捆绑参保的做法，进一步影响了单位和个人参保的积极性，影响了劳动者

养老保险权利的获得和享受。其结果是，尽管扩面征缴打了一个又一个“战役”，但仍收效甚

微。有关资料显示，目前我国城镇养老保险仅覆盖48%的劳动者，包括城镇非正规就业人

员和农民工在内的广大劳动者基本仍未进入基本养老保险制度。

其二，养老保险统筹层次过低，多为县市级统筹。由于我国的养老保险制度改革是自下

而上推进的，加之由于历史负担的轻重不一,从而造成了各地养老保险压力大小不等，各地

的养老保险一直停留在地市和县级统筹层次上，这种状况显然不符合养老保险制度的内在需

求和基本原则。其结果是，不仅制度被严重分割，而且造成地区之间的负担畸轻畸重，使得

越是经济发达、辖县少的地区，其劳动力市场就业率越高，人员结构相对年轻，社保负担就

越轻(费率低，基金充裕)，越有利于地区经济发展；相反，越是贫困落后、辖县多的地区，

劳动力市场就业率越低，养老保险费率越高，越是不利于吸引投资，导致经济不断恶化。在

这种状况下，养老保险统筹层次需要提高，以此缓解局部地区人口老化和经济不景气造成的

养老保险基金缺口的压力。

其三，由于实行县市级统筹，各统筹单位之间政策不统一，养老保险基金无法平移对接，

影响农民工等高流动性群体养老保险权利的享受。按照现行“统帐结合”的管理体制，欠发达

地区年轻人到发达地区打工，年老时回到原籍退休养老，造成大量的统筹基金留在发达地区，

有限的个人帐户资金转回原籍，给欠发达原籍造成支付压力，劳动力本人也因此待遇受损，

直接导致养老保险基金地区间的不均衡。

二、提高统筹层次的由来和趋向

统筹层次是养老保险社会化的标志，也是市场经济发育程度的标志。社会保险实行的是

“大数法则”。按照大数法则，社会保险的统筹层次越高，风险就越分散，越有利于政府在更

大空间内调剂余缺，平衡地区差距，实现有限资金的充分利用，保险体系就越稳固。由此实

现风险共担，互助互济，参保人员越多，统筹层次越高，抵御风险的能力就越强。反之，统

筹层次低不利于劳动者的流动，结余基金地区之间不能转移，缺口部分要靠财政弥补，势必

影响基金抵御风险的能力，加重财政的负担。因此，提高统筹层次无疑是增强社会保险基金

抵御风险能力的必由之路。

国务院38号文件即《关于完善企业职工基本养老保险制度的决定》明确规定：“在完善

市级统筹的基础上，尽快提高统筹层次，实现省级统筹，为构建全国统一的劳动力市场和促

进人员合理流动创造条件”。作出这一决策的依据正是基于统筹范围的大小与抗风险能力的

大小成正比的基本认识和判断：在更大范围内分散基金风险，调剂基金余缺，在更高层次上

进行统筹管理，可以更好地保证养老保险基金的完整与安全，发挥社会保险的调剂保障功能。

据查证，到去年底，全国共有12个省全面实施了养老保险省级统筹，87个市实行了市级统

筹。

作为向省级统筹过渡的一个重要基础阶段，安徽省从2005年开始，在原建立市级调剂

金制度基础上，在9个市开始了基本养老保险市级统筹试点，至此拉开了我省提高养老保险

统筹层次的改革帷幕。应该说，市级统筹改革已成为安徽省完善社会保障制度的重要内容，

对确保离退休人员基本养老金按时足额发放具有深远的历史和现实意义。

毋庸讳言，由于市级本身调剂金规模很小的缘故，单就市级统筹的层面而言，其资金调剂能

力还有限，资金调控的余地也不大。如果没有中央和省级财政的支持，抵抗风险的能力仍然

很差。从已实现市级统筹的淮北、淮南、马鞍山、铜陵、合肥、芜湖、蚌埠、黄山、阜阳9

个市运行情况来看，市级统筹的水平也仅停留在市级管理上。一旦出现养老金支付危机，市

本级对养老保险基金出现的缺口没有多大调剂能力，市财政也无力弥补缺口，只能