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非经营性国有资产管理存在的问题与对策

一、我国现阶段非经营性国有资产的特征

非经营性国有资产是指不投入生产经营，而由国家机关、事业单位和社会

团体(统称行政事业单位)占有、使用的、在法律上确认为国家所有、能以货币计

量的各种经济资源的总和；包括国家拨给行政事业单位的资产，行政事业单位按

照国家政策规定运用国有资产组织收入形成的资产，以及接受捐赠和其他经法律

确认为国家所有的资产。行政事业单位的这些资产的表现形式为：流动资产、长

期投资、固定资产、无形资产和其他资产。

由于我国尚处于计划经济向社会主义市场经济转轨的过程中，我们沿用多年

的“国家统一所有，政府分级监管，单位占有、使用”的国有资产管理体制，带

有浓厚的计划经济色彩，在很大程度上已不适应新的形势，而新的国资管理体制

又尚未形成；计划体制和市场化因素共同作用、相互渗透，使我国的非经营性国

有资产除了具有配置领域非生产性、使用目的服务性、资产使用无偿性等一般性

的特点外，还表现出复杂的特性：

一是构成复杂。非经营性国有资产中有由财政拨款形成的、有各种自筹方式

形成的、有自行积累形成的、还有依靠借贷、接受捐赠等形式形成的；用途也很

复杂,有的用于各行政事业单位工作人员办公和福利改善,有的用于特定的社会公

益目的；而且，有相当一部分非经营性质的资产与经营性质的资产混在一起,给

管理带了很大的难度。

二是行政配置。即非经营性国有资产主要通过财政拨款和行政划拨的方式进

行配置，由行政事业单位使用，用于国家的管理事务、国防事务以及社会性的教

育、文化、卫生、福利等公益事业。近几年来，事业单位也通过特定的创收活动

而获得非经营性资产，这在一定意义上具有市场配置的性质，是对行政事业配置

的补充。

三是分布不均匀。由于行政事业单位购建资产的资金主要来源于财政拨款和

上级部门调配补助,各个单位能争则争,能办则办,能多则多,久而久之,导致各单位

所占有的资产数量上极不均衡。

四是非经营性国有资产与经营性国有资产相互转化，共生并存。一方面，不

少行政事业单位的非经营性国有资产通过多种途径转化为经营性国有资产；另一

方面，随着国有资产大量从竞争性行业退出，许多资金投入到公共工程或基础设

施上，转化为非经营性国有资产。

五是很大一部分资产处于闲置状态。许多非经营性国有资产属于禁入行业，

很难进入市场，长期以来不流动,很大一部分资产处于闲置状态。

六是分散在各个部门的非经营性国有资产虽然名义上是国家所有，但实际上

由各个单位行使着资产的所有权。

二、非经营性国有资产管理存在的问题

（一）重使用轻管理现象较为普遍

在计划经济体制下，由于对资产的利用率和使用效益缺乏与投资相适应的责

任制度和有效的考核制度，致使高校部分国有资产利用率不高，有的甚至闲置浪

费，不少单位没有健全的资产管理制度。有的不进行产权登记，有的单位甚至没

有资产的明细帐和固定资产卡片；有的单位部分自购和捐赠的资产不入帐，对资

产家底不清，存在大量帐外资产，有的单位报废设备不到财务部门消帐，造成有

帐却查不到资产的混乱状况。这些都是行政事业单位在资产管理中的漏洞。

（二）、管理机构不健全，管理人员缺乏

目前，绝大多数行政事业单位是由财务人员兼职负责这项工作。但兼职财务

人员变动较为频繁。还有个别单位以人员紧缺为由让不懂业务的办公室后勤人员

分管这项工作，这种状况与国有资产管理的专业性要求相距甚远，使国有资产管

理的许多工作无法真正落实到实处，资产缺乏监管力度。

（三）资产流失问题严重

随着我国社会主义市场经济体制的确立，国家财政预算体制也发生了重大变

革，行政事业单位为弥补行政事业经费不足和分流人员，开展了一系列的生产经

营活动，主要是用本单位暂时闲置的非经营性资产从事对外出租、出借、兴办投

资项目等经营活动。这些非经营性资产中，大量由政府行政事业单位使用的国有

土地，过去一向都是通过上级划拨分配方式无偿取得，而有些已经被单位用于商

业开发；政府行政事业单位为数不少的房产以及部分车辆、设备，不少却被使用

单位用于经营，经营的收入归单位所有，有的资产还被私下处理。

（四）、产权不明晰，产权意识淡薄

由于历史原因，非经营性国有资产产权关系极为不顺，责、权、利脱节、管

理和使用相脱节，出现问题后就相互扯皮，资产的安全与完整责任无人承担；还

有的单位在将非经营性资产转入经营过程中，没有严格按国家有