全民公决的宪法学分析.pdfVIP

摘要：全民公决在西方已经成了一项比较普遍的制度，而在我国目前还是空白。本文通过对

各国的全民公决、公民投票现象的描述，进一步对其理论基础和政策层面进行了分析，特别

是通过对各国公民投票制度进行了比较，并为我国建立此项制度提出了自己的意见，还对其

可能实行的领域进行了自己的制度设计，指出中国要建立民主法治国家，全民的参与特别是

通过投票来行使自己的权利是主要的一环。

关键字：全民公决，公民投票，创制权，复决权

世界各国所实施的公民投票，依其依据的性质来看，可大体分为四类：国家主权的

确认或变动、宪法内容的确认和变动、法案或政策的确认或变动、具体个案的确认或变动。

战后各国公民投票由于各国的历史背景及具体国情的不同，其含义和内容也并不一致。在欧

美民主比较发达的国家公民投票更多的是一种经宪法规范的常态的制度，人民得以公民投票

的直接民主程序对法律、条约、国家重大政策等积极的参与。虽然公民投票耗费了较大的社

会成本，而且各国一般都有投票率下降的现象，但总起来说，它作为公民直接行使民主来影

响政府决策还是受到一致肯定的。而在其他地区，公民投票的运用重要集中在第二次世界大

战以后的一批原殖民地国家或一些新兴国家的建立，甚至是一些独裁政权为了谋求其政权的

合法化而进行的，如南朝鲜进行的同意朴正熙总统及宪法、同意总统第三任任期和后来进行

的同意全斗焕总统及其任期。相对来说都是非常态的，各方面的制度还很不健全，在很多方

面还需要进一步的完善。

相比较而言，我国的相关制度还有很长的路要走，在我国的宪法中没有具体规定，

而且在事实上没有过类似的实践。这对我国的宪政与民主建设和公民合法权利的保护是极其

不利的。

（一）、理论基础

近代国家关于公民投票的理论基础是卢梭的“主权在民”的理论。他认为“正如主

权是不能转让的，同样主权也是不能代表的；主权在本质上是由公民构成的，而意志又是绝

不可以代表的；它只能是同一意志或者是另一意志。而绝不能有什么中间的东西。因此人民

的议员就不是也不可能是人民的代表，他们只是人民的办事员罢了；他们并不能做出任何肯

定的决定。凡是不曾为人民所亲自批准的法律，都是无效的，那根本就不是法律。”他并且强

烈的抨击英国的议会制，认为只有人民亲自制定、批准的法律才能体现民主，主张实行直接

民主制，公民投票就是“主权在民”的具体体现。

真正支持公民投票的一个主要理由也就是可以取得最大的民主正当性，它能真正体

现大多数人的民意。直接民主程序的采取使人民有机会无需代表即可把自己的意志表达出来，

这就使得公民投票更能代表人民的意见。因此基于这种高度的民主正当性，即使认为某些事

务可以由政府决定也不能反对把它提交给全体公民通过投票的方式进行表决。卢梭的理论为

公民投票提供了合法性依据，但他没有进一步对具体的制度进行设计，使他的理论缺乏实践

上的可行性，因为这种权利的行使不可能是完全自由的，它的行使必然要受到一定的限制。

根据孔多塞定理，假设某一集体的成员在两个方案中进行正确选择的概率平均高于

二分之一，那么随着人数的增加而增加，无限趋近于一。但是，假设成员进行正确选择的概

率平均低于二分之一，那么随着人数的增加，该集体进行正确选择的概率将趋近于零。所以

民主不仅仅是一个少数服从多数的问题，为了使最后的结果尽可能的趋于理性，需要向人民

提供充分的信息和参与讨论的机会，尽量减少政党或其他组织组织而歪曲民意。对专业知识

和技术的依赖性较高的问题（如发展基因技术与否等）不宜由全民投票来决定。对于一些难

以判断的价值的问题（如同性恋问题、安乐死问题等）在公民投票中也要加以一定的限制。

因此我们在设计公民投票制度时必须进行充分的调研，不是所有的问题都适合公民投票、也

不是所有的公民投票的结果都是好的。

（二）、政策分析

支持公民投票不仅有理论上的支持，而且是政策上也是有其可行性的，支持它的理

由主要有以下几个方面：

首先，支持全民公决的最大理由是能获得最大的民主正当性，因为首先它最直接的

显示了全体公民的意见；同时作为一个整体，比起来代议民主更不易被少数人控制和操纵。

特别是秘密投票的一个好处是无法判断对方是否信守诺言，这样使公民可能根据自己的意愿

去投票，更反应他的真实意思，有更高的价值。基于此种考虑，虽然我们不能期望用它来代

替代议民主制度，但至少我们可以把一些重要的、根本的问题提交全体公民进行投票，来弥

补代议制度的不足。

其次，在公民投票的过程中本身也