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《21世纪经济报道》：专访上海财经大学经济学院院长田国强：

“政府间事权划分事关国家治理体系全局”

专访上海财经大学经济学院院长田国强：

“政府间事权划分事关国家治理体系全局”

来源：《21世纪经济报道》2014年8月18日记者：王尔德

本报记者王尔德北京报道

十八届三中全会首次提出了国家治理体系和治理能力现代化的命题，并明确了财政作为

国家治理的基础的地位，从而也将财税体制改革的重要性提到了一个空前的位置。

今年6月30日，中共中央政治局审议通过了《深化财税体制改革总体方案》（以下简

称《方案》）。该方案提出要合理划分政府间事权和支出责任，促进权力和责任、办事和花

钱相统一，建立事权和支出责任相适应的制度。

“政府间的事权划分不仅仅是财税体制改革的部门问题，而且是事关国家治理体系的全

局问题。这是一个兼具复杂性和艰难性的改革课题，这也是我在新近出版的《中国改革：历

史、逻辑和未来》（与陈旭东合著）一书重点讨论的话题。”上海财经大学经济学院院长田

国强对记者说。

在《中国改革：历史、逻辑和未来》一书中，田国强提出了“明道、树势、优术、抓时”

的四位一体改革方法论。田国强认为，财税体制改革的势和时已初步形成，还需要道与术的

配合，即明确改革的愿景、目标、战略，注意改革的方式、方法，才能将财税体制改革包括

中央与地方的事权划分引向深入。

他建议，随着财税改革的推进，地方税体系在弱化，未来应重构地方的主体性税种。“从

理论基础和国际经验来看，未来我国省级政府应建立以消费税为主，市县政府应建立以财产

税为主，以行为税、目的税为辅的分级主体税种。”

事权划分是事关国家治理体系的全局问题

《21世纪》：分税制的前提是事权的划分，但从1994年启动分税制改革以来，二十年

过去了为什么中央与地方的事权依然不是特别明晰？

田国强：1994年分税制改革还是以中央和地方的收入划分为重点的，其后中央与地方

之间的事权和支出责任划分尽管有过多次的微调，但并没有从根本上改变上下贯通、一一对

口的事权分布格局。这与我国单一制的国家结构形式有关。与联邦制国家相比，单一制国家

的中央政府更具有权威，而在我国独有的中央、省(直辖市自治区)、地市、县市和乡五级政

府架构下，中央的这种权力触角又可以通过上下对口的机构设置直通底层。

在这一国家结构和政府架构之下，大量的事权由中央政府和地方政府共同承担，容易出

现权力责任错位、要权却不担责、互相扯皮推诿的现象，从而中央的很多政令也就得不到很

好的执行，很多好的政策目标往往难以落到实处。并且，一直以来，我国单纯依靠政令、政

策来实施政府间的各项权责，也缺乏稳定性、规范性，迫切需要用法律来明确划分中央和地

方政府的权力边界，并建立相关监督机制和法律程序，为制定纵向的权责清单提供法律依据

而不仅仅是上下级工作意义上的划分。

因此，中央与地方的事权划分及其关系调整，已经不仅仅是财税体制改革的部门问题，

而且是事关国家治理体系的全局问题。

《21世纪》：你认为，应该依照什么标准来划分不同层级政府间的事权？

田国强：不同国家受各自历史、文化、政治等特定国情因素的影响，并没有一个统一的

政府间事权划分模式，但是成熟市场经济国家通常围绕以下三个基本原则来处理此议题：

一是外部经济性。政府的基本职责可用两个词概括，就是维护和服务。这二者都需要公

共产品来实现，而公共产品具有外部经济性，而这种外部经济性也存在着受益或影响范围的

差异，从而就存在一个事权分布的最适度。即，那些全体民众受益的公共服务如国防、外交

等应统一由中央政府负责，而那些以特定区域民众为服务对象的公共服务如消防、治安等则

由地方政府负责。对于外部性是跨区域的公共服务如环保、部分社保，则应该由中央政府和

地方政府共同负责。

二是信息有效性。与中央政府相比，地方政府往往更加了解所辖区域内民众对于公共服

务的特定偏好和不同需求。面对不同事项所对应的不同信息分散分布情况，其监督成本尤其

是信息成本是不一样的。一个原则是信息越不易对称、处理越复杂的事项应该赋权由地方政

府来单独或与中央政府合作管理。这也是乔治·施蒂格勒—夏普的最优分权论所持的基本观

点，即地方政府分权的必要性。

三是激励相容性。一个好的事权划分体系，应该是使所有参与主体按照自身的目标和利

益动机去运作，也就是发挥了中央和地方的两个