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加快构建碳排放双控制度体系工作方案

为贯彻落实党中央、国务院决策部署，建立能耗双控向碳排放双控全面转型

新机制，加快构建碳排放总量和强度双控（以下简称碳排放双控）制度体系，积

极稳妥推进碳达峰碳中和、加快发展方式绿色转型，制定本工作方案。

一、总体要求

以习近平新时代中国特色社会主义思想为指导，深入贯彻党的二十大和二十

届二中、三中全会精神，全面贯彻习近平经济思想、习近平生态文明思想，完整

准确全面贯彻新发展理念，加快构建新发展格局，着力推动高质量发展，将碳排

放指标及相关要求纳入国家规划，建立健全地方碳考核、行业碳管控、企业碳管

理、项目碳评价、产品碳足迹等政策制度和管理机制，并与全国碳排放权交易市

场有效衔接，构建系统完备的碳排放双控制度体系，为实现碳达峰碳中和目标提

供有力保障。

到2025年，碳排放统计核算体系进一步完善，一批行业企业碳排放核算相

关标准和产品碳足迹标准出台实施，国家温室气体排放因子数据库基本建成并定

期更新，相关计量、统计、监测能力得到提升，为“十五五”时期在全国范围实

施碳排放双控奠定基础。

“十五五”时期，实施以强度控制为主、总量控制为辅的碳排放双控制度，

建立碳达峰碳中和综合评价考核制度，加强重点领域和行业碳排放核算能力，健

全重点用能和碳排放单位管理制度，开展固定资产投资项目碳排放评价，构建符

合中国国情的产品碳足迹管理体系和产品碳标识认证制度，确保如期实现碳达峰

目标。

碳达峰后，实施以总量控制为主、强度控制为辅的碳排放双控制度，建立碳

中和目标评价考核制度，进一步强化对各地区及重点领域、行业、企业的碳排放

管控要求，健全产品碳足迹管理体系，推行产品碳标识认证制度，推动碳排放总

量稳中有降。

二、完善碳排放相关规划制度

（一）推动将碳排放指标纳入规划。将碳排放指标纳入国民经济和社会发展

规划，充分考虑经济发展、能源安全、群众正常生产生活以及国家自主贡献目标

等因素，合理确定五年规划期碳排放目标，并对重点任务和重大工程进行统筹部

署。“十五五”时期，将碳排放强度降低作为国民经济和社会发展约束性指标，

开展碳排放总量核算工作，不再将能耗强度作为约束性指标。

（二）制定碳达峰碳中和有关行动方案。围绕国民经济和社会发展五年规划

纲要有关部署，研究制定碳达峰碳中和有关行动方案，细化碳排放目标控制的工

作举措、重点任务和保障措施。“十五五”时期，细化落实《2030年前碳达峰

行动方案》部署，确保2030年前实现碳达峰。

（三）完善碳排放双控相关法规制度。全面清理现行法规政策中与碳排放双

控要求不相适应的内容。加快修订固定资产投资项目节能审查办法、重点用能单

位节能管理办法等制度，纳入碳排放双控有关要求。

三、建立地方碳排放目标评价考核制度

（四）合理分解碳排放双控指标。五年规划初期，综合考虑经济社会发展水

平、区域和功能定位、产业和能源结构等因素，将碳排放双控指标合理分解至各

省份。各省份可进一步细化分解碳排放双控指标，压实地市及重点企业控排减排

责任。

（五）建立碳达峰碳中和综合评价考核制度。制定出台碳达峰碳中和综合评

价考核办法，明确评价考核工作程序及结果运用方式，对各省份开展评价考核。

统筹建立评价考核指标体系，以碳排放总量和强度指标为重点，纳入能源结构、

能耗强度、资源利用效率、生态系统碳汇、重点领域绿色转型等指标。

（六）推动省市两级建立碳排放预算管理制度。推动各地区结合实际开展碳

排放核算，指导省市两级建立碳排放预算管理制度，按年度开展碳排放情况分析

和目标预测，并加强与全国碳排放权交易市场的工作协同。2025年底前，指导

各地区开展碳排放预算试编制工作。“十五五”时期，指导各地区根据碳排放强

度降低目标编制碳排放预算并动态调整。“十六五”时期及以后，推动各地区建

立碳排放总量控制刚性约束机制，实行五年规划期和年度碳排放预算全流程管理。

四、探索重点行业领域碳排放预警管控机制

（七）完善重点行业领域碳排放核算机制。发挥行业主管部门及行业协会作

用，以电力、钢铁、有色、建材、石化、化工等工业行业和城乡建设、交通运输

等领域为重点，合理划定行业领域碳排放核算范围，依托能源和工业统计、能源

活动和工业生产过程碳排放核算、全国碳排放权交易市场等数据，开展重点行业

碳排放核算。

（八）建立行业领域碳排放监测预警机制。摸清重点行业领域碳排放底数与