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社会稳定风险评估报告解读PPP怪现象_社会稳定风险评估

怎样才是合格的社会资本?社会稳定风险评估报告解读PPP怪现象一、有多少金融机

构已经作为社会资本直接参与了PPP项目金融机构作为社会资本直接参与PPP项目

是指直接作为投标人参与PPP项目的竞争，包括独立竞标或组成联合体竞标。经天可研王

学宝的相关数据显示，截止2017年1月30日，银行系金融机构单独或者通过联合体直接

参与PPP项目的中标金额共计846.1亿元，占所有已落地项目2%，分布在30个项目，共

涉及13家银行，金额从2.4亿元到400亿元不等，其中包括也广受关注的济青高铁和**地

铁1号线等PPP项目。

二、金融机构能否作为社会资本直接参与PPP项目根据财政部《政府和社会资本合

作模式操作指南（试行）》（财金[2014]113号）规定，社会资本是指已建立现代企业制度的

境内外企业法人，但不包括本级政府所属融资平台公司及其他控股国有企业。另外，发改委

颁布的《政府和社会资本合作项目通用合同指南》中描述，签订项目合同的社会资本主体，

应是符合条件的国有企业、民营企业、外商投资企业、混合所有制企业，或其他投资、经营

主体。

根据我国的商业银行法，银行是否能够成为PPP项目公司股东的问题，留待律师们去讨论，

至少在目前财政部和发改委公布的一系列PPP操作文件中，并没有明确金融机构不能作为

社会资本中标PPP项目。

从国际经验看，政府方对项目公司的关注往往重点在于其通过融资能力衍生的整合实

力，即倾向于项目公司成为PPP全生命周期的整合者和责任人，集中资金及管理，而非承

接PPP项目建设运营的部分执行工作，或者仅是融资功能。而我国《关于在公共服务领域

推广政府和社会资本合作模式的指导意见》国办发〔2015〕42号文也明确规定：“作为社

会资本的境内外企业、社会组织和中介机构承担公共服务涉及的设计、建设、投资、融资、

运营和维护等责任”，要求“综合评估项目合作伙伴的专业资质、技术能力、管理经验、财

务实力和信用状况等因素。”因此，经天可研王学宝认为，并不能简单的以是否是金

融机构来判别能或者不能作为社会资本参与PPP项目，关键看其是否仅仅提供资金，还是

具有资源整合的能力，真正承担项目执行并为绩效负责。国际上不乏具有这样综合能力的金

融机构，比如基础设施领域著名的澳大利亚麦格里银行。以麦格理第一个基础设施领域投资

项目为例，澳大利亚悉尼的M2HillsMotorway是一个包含融资、设计、建设、运营维护

和移交的FDBOT项目，其交易结构如下：

该项目中由麦格理银行作为GP，发起专项信托基金来为项目建设融资，信托基金通

过公开募集、发行长期债券等方式来募集资金。该信托基金与道路交通管理局签订特许经营

协议，并成立项目公司SPV，通过合同分包的形式选择和管理建筑承包商和运营承包商。

麦格里银行通过“信托基金+SPV”的方式来参与基础设施PPP项目，其中基金负责项目融

资，SPV负责项目的投资、建设及运营管理。

金融机构能否作为社会资本直接参与PPP项目并不是讨论的关键，关键在于金融机构

是否具备通过融资能力衍生的整合实力并在项目中真正承担相应风险，成为合格的社会资

本。

三、什么样的才是合格的社会资本？判别社会资本是否合格有两个维度。

从PPP项目资产特征及全生命周期里各方参与情况来看，PPP项目大致有以下几种类

型：1.以固定资产投入为主的公路、机场、港口、铁路等项目；

2.以核心技术或设备系统要求或投入为主的垃圾处理、水处理等项目；

3.以运营服务能力要求为主的公用设施项目，如医院、养老等项目。而轨道交通项目往往

兼具上述三类特征，对资产投入、技术设备和运营维护等方面的综合能力均有非常高的要求。

PPP项目应根据不同的项目特征来选择具备不同能力的社会资本或者社会资本联合体。PPP

项目的风险分担、利益共享的核心原则，正是在社会资本与项目特征的匹配中得到表现，即

社会资本是否具备应对项目全生命周期内各阶段风险的能力，或者社会资本联合体的组成结

构是否能够弥补和优化应对风险的能力，这是判别合格的社会资本的核心要素，也是第一个

维度。

但是，关键还不在此