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生态环境保护的法治问题

杨小军

国家行政学院法学部副主任、教授

课程前言

大家好，我们下面讲关于生态环境保护的法治问题。生态环境保护是作为生态文明建

设当中的一项重要内容。关于这个主题，我们今天主要涉及三个方面的问题。

一、生态保护与修复的法律责任

（一）生态环境保护形势严峻

第一关于生态保护与修复的法律责任问题。生态环境的保护，我们先要有一个基本的估

价，当前的生态环境保护的形势依然是严峻的，这就涉及到一个大前提，我们如何来评估当

前的生态环境的形势。《中华人民共和国环境保护法》，还有《海洋环境保护法》，在我国的

立法当中还是比较早的法律。生态环境保护的法律制度建立得是比较早的，经过了这么几十

年来的辛苦与努力，我国的生态环境治理取得了一定的效果，但也随着城镇化、工业化的发

展，生态环境的形势仍然也是遭到了很大的破坏。生态环境保护的形势总的来讲还是严峻的，

关于这个问题的估价，可以看相关的数据和资料。

我们今天主要是谈两个方面的问题。一个，现在随着工业化、科技水平、城镇化的发展，

化学产品进入到了很多领域，这是一个值得注意的问题；另外一个，现在由于企业经济活动

搞得比较活，所以缺乏底线、缺乏责任的现象时有发生，没有道德底线、没有法律底线，如

我们看到的，它自然产生的很多破坏生态环境的东西，有一些偷排污水，过去环境执法人员

不来，白天的时候他不排，到晚上他就把水全部排出来，排到河流、排到溪水当中，任其它

去污染下流的人群。还有一些把工业污水直接打入地下，排到地下水里边去，这就更严重。

对于这些现象，我们现在也是在不断地治理，也在不断地打击，但生态的脆弱性，由于现在

人对生态环境所造成的损害，目前生态的脆弱性表现得比较明显，所以生态环境保护的形势

依然是严峻的。

在这个严峻当中尤其值得注意的一个点是各级领导对于当前生态环境的形势严峻程度

的认识是否达到了这么高的高度。如果还是漫不经心，以为天下无事，挺好的，那在执法和

监管过程当中就会带来一系列问题。所以值得注意，就像2012年到2013年冬季北方的雾霾污

染一样的，整个北方地区很多，尤其是华北地区，雾霾的天气让很多人大吃一惊，很多人都

蛮以为经过多年的环境治理，就像2008年的奥运会天气越来越好一样，结果没想到过了几年

又出现这么一种状况，当然，与自然天气有关，如与风比较少有关，但首先是跟人有关，因

为不是人创造了这些污染物，有风无风，它也没多大影响，有了污染物，再不来风，它就会

形成雾霾，主要是人的因素，人为造成的这么一个结果。生态环境保护的形势未可乐观，而

是严峻的，这是第一。

（二）保护优先、自然恢复为主的法律原则

第二，在生态环境的保护与修复方面，我们从法律上来看，认为是保护优先、自然恢复

为主这两个原则。在经济发展和生态保护方面到底谁为先？在生态保护和修复问题上以自然

恢复为主。现在我们来讲讲这个问题。

1、保护优先

经济当然是要发展的，工业化、城镇化、现代农业化当然也是要推进的，但首先一个前

提是不要破坏我们已经比较脆弱的生态环境，所以这句话讲保护优先，绝不是一句空话，不

仅仅是一个空泛的原则。我们在衡量当地经济发展项目的时候，这是一个事先需要考虑的原

则，我引进这个产业，我当地形成这个产业，它对当地的生态环境会造成什么样的破坏，这

个问题必须优先纳入考虑，先要想这个事，在这种利益需要平衡的时候，这个利益就是重要

利益，所以，保护优先一定是一项基本的原则，这是需要由法律固化下来的，这是第一。

2、自然恢复

第二，自然恢复。生态保护，是人去保护它，然后把它修复，在保护的手段、方法上，

最好的方法是自然恢复，让它形成本来的状态。所以，有一些破坏了以后无法进行自然恢复，

无法进行自然恢复那只能人为地去恢复，如水资源的破坏，你肯定要通过各种方面促使它达

到自然恢复的状态，就像过去济南号称“泉城”，泉城有很多地下水，作为旅游景点，人们

经常去。但有若干年当中，济南泉城里边从地下冒出来的水的力度越来越小，如果要是继续

走下去，这个水将来会慢慢枯竭了，泉城之名也就慢慢会失去，后来政府采用强大的保护工

程，通过各种科学的方法促使地下水，如停止开采，严格限制对地下水的开采，让它自我恢

复，甚至有些地方还做一些措施，如水土涵养的措施，达到自然恢复。现在再去看，你就看

到济南泉城各地各个泉眼冒出来的水又能够达到甚至超过以前的程度，这种