试析地方政府在政策执行中的主体行为偏差现象.pdfVIP

试析地方政府在政策执行中的主体行为偏差现象

[摘要]地方政府作为政策执行者在政策执行过程中经常出现与政策制定初

衷相悖的现象，本文分析了地方政府在政策执行过程中偏差行为的表现形式和原

因的基础上，提出了相应的对策，以确保公共政策的顺利实施。

[关键词]政策执行主体行为偏差

一、政策执行中地方政府的主体行为偏差的表现形式

政策执行是一项极为复杂的社会实践活动，在实际的政策实施过程中，有效

性常常会由于这样或那样的原因受到影响，甚至产生政策执行偏差。政策执行偏

差是指政策执行者在实施政策的过程中，由于受主客观因素的制约，其效果偏离

政策目标并产生了不良后果的政策失真现象。执行主体的行为偏差就是指，政策

执行主体在公共政策执行过程中由于主观故意或执行手段、方式的选择不当而引

起背离政策精神或引起政策执行结果背离政策目标的行为。执行主体的行为偏差

往往是导致政策执行失败的直接原因，因此，有必要对政策执行主体的偏差行为

进行分析。其中本文所指的地方政府主要指中国省级或省级以下各级政府组织和

行政主体。

地方政府作为政策执行者在政策执行过程中的偏差行为表现形式多种多样，

概括起来主要有下列几种。

1、象征式政策执行

在政策执行的过程中，执行主体只做表面文章，没有具体措施，只做政策宣

传，而不务实际。其总的特点就是对政策束之高阁，不予贯彻执行。中央政策的

权威性和强制性决定了凡属党和国家的公共政策，都必须按规定如实传达，认真

贯彻执行，但在执行中，有些地方政府由于各种原因，对中央政策阳奉阴违，仅

做表面的应付和宣传，制定象征性执行措施，并不采取具有可操作性的具体措施

去落实。

2、选择式政策执行

在政策执行的过程中，一项完整的政策只有部分被贯彻落实，其余则被遗弃。

一项大的政策往往包括若干个小政策，是一个多层面、多因素有机整体，是为了

解决共同的政策问题而整体设计出来的。但有些地方政府在政策执行过程中没有

严格按照中央政策所规定的实施对象、范围、目标、力度进行，而是根据地方获

利大小，人为地任意割舍中央下发的各项政策，“断章取义，为我所用”。对本地

区、本部门有利用价值的政策内容，就传达、贯彻执行，无利用价值的政策，则

不贯彻、不执行，甚至不向广大群众传达，从而使社会政策在贯彻执行中走样变

形，极大地降低了中央政策的权威性。

3、替换式政策执行

在政策执行的过程中，被换上与原政策表面上一致而事实上背离的内容。这

种情况往往是发生在所需要实施的政策与政策执行主体出现利益差异和冲突极

为激烈的时候，地方政府对中央政策精神或部分内容故意曲解，以对自身有利的

方式解释政策，或以扭曲的方式执行政策。地方政府在执行中央政策时的过分自

利行为，显然违背了公共政策的精神实质，也严重损害了中央政府所集中代表和

体现的国家整体利益和社会普遍利益。

4、附加式政策执行

在政策执行的过程中，附加了不恰当的要求内容，使政策的调整对象、范围、

力度、目标超越了政策原定的要求。附加式政策执行的特点是执行者在原政策目

标的基础上再自行增添了若干个新目标，这些新目标是为了执行者的私利而设置

的，是为决策者所不允许的。“土政策”就是附加式政策执行的一种表现形式。“土

政策”是指打着贯彻上级政策要结合实际的旗号而自行附加额外目标的政策。

5、观潮式政策执行

在政策执行的过程中，政策执行主体总是被动坐观，观上面的招数，等新政

策出台；观上面的态度，看是否来硬的；观左右行动，看是否动真的。在这种情

况下，容易错失政策执行的良机，影响政策问题的解决和政策目标的实现。它的

特点是执行者采取的是一种“软拖”的手法，能拖的就拖，实在不能拖了只得勉强

应付执行。

二、地方政府在政策执行中的主体行为偏差的原因分析

造成地方政府在政策执行过程中的主体行为偏差的原因可以由以下几方面

概括。

1、地方政府对利益的过分追求影响地方政府的政策执行

中央政府制定政策的意图在于通过对社会利益关系的调整和社会利益结构

的规范来解决社会管理问题，促使整个社会健康发展，因而政策的实施自然有利

于国家整体利益和社会普遍利益的实现。既然是对利益关系的规范和调整。就不

可避免的使一部分地区受益，而另一部分地区利益受损。在利益的影响下；地方

政府在执行政策很容易呈现出一种自利性倾向。当地方局部利益与国家整体利益

存在矛盾时，地方政府往往从眼前利益的实现出发，对中央政府作出的政策，选

择有利于地