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大学生村官政策执行分析

作者：刘慧

来源：《山东青年》2015年第08期

摘要：

大学生村官政策执行10多年来，改善了基层干部队伍的结构，提高了农村干部的整体素

质，锻炼了大学生各方面的能力素质，取得了较好的成效。但在政策执行过程中，也存在一些

问题，出现了执行偏差。本文从公共政策分析角度，对大学生村官政策执行过程中的影响因

素、存在的问题进行深入分析，探讨出进一步完善大学生村官政策执行的建议。

关键词：大学生村官；公共政策；政策执行

一、大学生村官政策现状

大学生村官，即为了优化村级领导队伍，促进农村经济发展，由政府选派或培养的到农村

基层担任村干部的高校毕业生。

江苏省于1995年率先在全国招聘高校毕业生到村任职，之后陆续有个别省市实行“大学生

村官”计划，直至2005年6月中共中央国务院办公厅于发布《关于引导和鼓励高校毕业生面向

基层就业的意见》，全国大部分省市开始落实大学生村官政策，选聘高校毕业生到村任职。如

今，大学生村官政策得到了广泛落实，大学生村官队伍不断壮大。据《2014年中国大学生村

官发展报告》显示，2013年全国在岗有22万多名大学生村官，预计2015年大学生村官人数将

突破40万。

所谓“政策执行”就是政策方案被采纳以后，政策执行者通过一定的组织形式，运用各种政

策资源，经解释、实施、服务和宣传等行动方式将政策观念形态的内容转化为现实效果，从而

使既定的政策目标得以实现的过程[1]。大学生村官政策的实施对于统筹城乡发展，优化人才

配置，加强党的基层组织建设等方面具有重要意义。但是在政策实施的过程中，也暴露出了很

多问题。“曲线”就业、水土不服、身份地位确认、待遇和生活保障低使村官士气低落、人浮于

事甚至流失[2]。这些问题严重影响大学生村官政策的有效执行，最终将会对大学生村官的培

养以及社会主义新农村建设产生不利影响。随着大学生村官政策的普及，这项政策能否收到预

期效果，已经成为社会关注的热点问题。本文通过对大学生村官政策执行的影响因素以及存在

的问题进行分析，进一步提出解决问题的路径。

二、大学生村官政策执行的影响因素

（一）政策本身的完善性。国内学者谢明在《政策分析概论》一书中，对公共政策给出了

如下定义：社会公共权威在特定情境中，为达到一定目标而制定的行动方案或行动准则。许多

政策在执行过程中困难重重，无法达到预期效果，在很大程度上是由于政策本身具有缺陷造成

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的。完整的政策系统包括政策的正确性、政策的具体明确性、政策建立的理论基础以及政策资

源的充足性[3]。一个良好的政策应该符合相关法律规定，顺应社会发展客观规律，具有切实

可行的，明确的、操作性强的目标和措施，建立相应的配套政策以适应瞬息万变的形势，并且

具有充足的经费、人力、信息和权威资源。

（二）政策目标群体对政策的接受程度。一项政策能否有效执行，仅靠政策制定者的一己

之力无法实现，还与政策目标群体对政策的接受程序息息相关。政策目标群体对政策有接受或

不接受两种选择，对政策的接受情况又可以分为服从、认同与内化三种状态。如何促进和保证

政策目标群体接受政策，而且能够加以认同和内化，是政策执行需要解决的重点问题。在大学

生村官政策中，大学生本身、当地村官以及广大村民对政策的接受和认可程度对该项政策的执

行具有重要影响。

三、大学生村官政策执行中存在的问题

（一）政策本身的不完善

、大学生村官身份1定位不明确。对大学生村官身份的界定尚未有精准的定位。很多大学

生村官的自我感受是：“说我们是农民，我们没有土地；说我们是工人，我们不享受工人待

遇；说我们是政府工作人员，我们又没有编制！”[5]与此同时，大学生村官也缺乏合法性的支

持，按照《中华人民共和国村民委员会组织法》第11条规定：村民委员会主任、副主任和委

员由村民选举直接产出。任何组织或个人不得指定、委派或者撤销村民委员会成员[6]。现在

大学生村官多数担任的是村第一书记或村主任助理，既不是村民，也不是村委会成员，由此导

致大学生村官很难进入村“两委”。

、政策目标不明确。从2表面上看，大学生村官政策的目标很明确，但是深入分析会发现

其真正目标十分模糊。在当前的就业形势下，通过政策鼓励选派大