当代中国农民失地问题研究.pdf

提要：当代中国社会正处于转型期，在加速向城市化、工业化、现代化迈进。在这一历

史过程之中，产生了一个利益严重受损的特殊群体--失地农民。论文格式本文描述了失地农

民产生的背景、征地过程各个环节中存在的制度缺陷以与由此造成的经济和社会问题。分析

了这些问题产生的根源、解决办法。并在此基础上提出了安置失地农民的政策建议。

1980年代中后期以来的三次圈地运动与其政策背景

1950年代初，中国******通过土地改革，建立了和计划经济体制相配套的土地使用

模式：土地资源集中控制在政府手中，任何用地都得经过行政划拨。1986年《土地管理法》

出台后，打破了这种方式，土地的资产特征得到了承认，土地的价值被发现。此后，三次大

的圈地运动在全国范围内展开。在圈地运动（亦即开发区热）的过程中，大量农民失

去了土地。

第一次圈地运动始于1987年，到1992年达到高潮。1986年《土地管理法》，规

定了土地行政划拨和有偿出让两种方式并行，一些先行者开始悄悄圈地。随着1989年3

月中国七届人大会议在新修改的宪法中加入土地使用权可以依法转让，以与1990年5

月颁布的国务院55号令《中华人民共和国城镇国有土地出让和转让暂行条例》中进一步对

土地使用权的多项经济权利做出明确界定，各地的土地有偿转让有了法律依据，圈地运动

兴起。

这一阶段的圈地运动，以行政划拨为主要手段。据建设部公布的资料，截至1993年，

中国大陆县级以上的开发区已达6000多个，占地1.5万平方公里，比当时中国城市用地

面积总量1.34万平方公里还多出0.16万平方公里。然而，在第一次圈地运动中，各地

在缺乏与项目、资金衔接能力的情况下盲目划地，造成开发区的面积与开发能力很不相称的

局面，大多数土地圈而不用。这些开发区的土地，80%以上是耕地，仅1992年，中国就

净减少耕地1000万亩，且大部分被征土地并未投入开发。1992年以后，情况更为严重，

一方面非农建设用地指标不断被突破，大量被征土地没有得到有效利用；另一方面却是大量

农民无地可耕。

第二次圈地运动始于1998年。其时，住房实物分配停止，房地产业的地位重新获得

肯定。但是，由于《土地管理法》的修改，占用耕地权力被上收，获得土地变得困难。于是，

各地绕过法律规定，巧用各种名义圈地，新一轮开发区热出现。第二次圈地运动未见公开

统计数字,但在此轮圈地运动中设立的开发区，延续到了第三次圈地运动，并为后者的

疯狂圈地留下了铺垫。

1986年以后20XX以前，我国出让土地有两种形式：一是行政划拨。这种形式是无偿

的，但中央对划拨土地的用途作了严格的规定（第一次圈地运动中大多采用此种方式）。

二是有偿使用。有偿使用有协议出让和公开拍卖两种交易方式。但据国土资源部披露的数据，

20XX以前，全国通过招标拍卖挂牌出让土地面积占有偿用地面积的比例，只有2%到5%，

也就是说，往年95%以上的有偿使用的土地是通过协议出让方式供应，这是由于协议出让

土地与招标挂牌出让土地之间存在着巨大的价差。

为了整顿和规范土地交易市场，20XX7月1日起实施的国土资源部11号令《招标拍

卖挂牌出让国有土地使用权规定》中明确：商业、旅游、娱乐和商品住宅等各类经营性用地，

必须以招标、拍卖或者挂牌方式出让。这意味着通过协议出让方式获得土地的大路将被堵住。

不过，许多地区在执行《规定》时，留了一些口子，市就规定，此前已拿到建设用地立项书、

规划许可证的协议出让土地项目，办理使用权证时间可延至20XX3月31日。更多的地区

没有出台相应的实施办法和实施时间。这给开发商们提供了机会，开始了新一轮大规模的

圈地运动。

在这种情况下，20XX8月8日起，有部长级高官参与的联合督察组，开始在全国范围

内对土地市场秩序治理整顿工作进行联合督察，去年11月底，为期三个多月的全国土地市

场秩序治理整顿结果出来了。据统计，在第三次圈地运动中，全国有各类开发区总数5658

个，占地面积达3.51万平方公里，论文格式超过全国城镇建设用地面积总和。去年12月

底，国土资源部召开的全国土地厅局长会议透露，最新的调查数字是，全国各类开发区总数

已超过6000个。据专家估计，其中43%处于闲置状态。

正是在这一浪高过一浪的圈地热潮中，大量农民失去土地。据国土资源部统