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政策有效性评估框架及应用

作者：卢伟

来源：《中国经贸导刊》2015年第10期

评估政策的有效性对于决策者提高政策执行效率具有重要意义。要研究政策有效性问

题，退耕还林政策是一个很好的切入点，它具有长周期、多目标、政策实施范围广、目标群体

多等特点。本文提出了政策有效性包括政策设计的有效性、政策传导的有效性、政策执行的有

效性和政策反馈的有效性四个方面，并从这四方面分析了哪些因素导致了退耕还林政策的无效

性，并提出了提高政策效率的对策措施。

一、一个政策有效性评估框架

对政策有效性最为关键的就是政策设计的有效性。政策设计的有效性主要体现在政策是

否具有合理性、明晰性、协调性、稳定性以及公平性诸方面。在政策设计好后，对政策有效性

开始产生作用的就是政策传导的有效性和政策执行的有效性。

排除政策设计含糊不清的因素，政策传导者对政策的理解程度和传导者之间的政策竞争

以及政策执行者自身的利益考量也会对政策最终的执行效果产生很大影响。在我国，政策从政

策设计者到达政策最终执行者或者目标群体的过程还需要经历一级政策传导者（省级政府和部

门）、二级政策传导者（市级政府和部门）、三级政策传导者（县（乡）级政府和部门）以及

政策最终传导者和监管者（镇（村）级单位）。在这一政策传导链条上，各级政府和部门都有

可能出现对政策传导偏差，导致政策传导的无效性。而政策的最终执行者或目标群体往往也会

根据自身的利益考量对政策的要求进行自发的调整，同时也会根据自身的利益考量对政策设计

者进行一些有效反馈，推动政策设计者对政策的范围、标准、目标进行调整。

因此，从政策的生命周期角度考虑，政策的有效性评估应该包括政策设计的有效性评

估、政策传导的有效性评估、政策执行的有效性评估和政策反馈的有效性评估四个方面。

二、导致退耕还林政策无效性的因素分析

退耕还林工程始于1999年，是迄今为止我国政策性最强、投资量最大、涉及面最广、群

众参与程度最高的一项生态建设工程，也是最大的强农惠农项目，仅中央投入的工程资金就超

过4300多亿元，是迄今为止世界上最大的生态建设工程。在政策十几年的实施过程中，许多

因素都对政策实施的效果产生了影响，主要包括以下方面。

（一）政策设计的无效性

、单1目标政策很难实现最优目标

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单目标政策往往在政策设计时考虑不全面，在执行过程中会遇到较多复杂情况，预期的

最优目标很难实现。这种情况在设计生态环境政策时最有可能出现，因为环境政策设计时的目

标往往是单一而明确的，修复和保护生态环境。如退耕还林（草）的主要功能在于为环境条件

的改善服务，为全国经济建设的重点向中西部转移的战略实施提供良好生态环境。但依赖林草

业资源开发来促进西部地区经济发展的难度很大，而且造林收益低，农民的积极性不高。可以

说，为解决生态环境问题而制定的生态环境政策如果没有考虑到经济因素，其政策设计的无效

性将大大增加。退耕还林政策的外在目标是改善生态环境，但其内在目标是解决贫困问题。由

经济增长催生的生态改善需求，最终还要靠经济增长来满足。只有当农村贫困问题解决了，与

贫困相关的生态环境问题才能根本解决。由于退耕农户的私人利益与公共目标之间存在激励不

相容的状况，退耕还林的生态目标没有实现最优，而是次优。

、统2一的政策标准难以满足不同区域、不同群体的需求

由于我国幅员广阔，不同区域自然和经济社会发展情况千差万别，由中央政府制定的统

一的政策标准在实际实施过程中往往不能满足不同区域、不同群体的政策诉求。政策能否发挥

其应有的效力与目标群体有着直接的关系，目标群体接受政策，政策就会得到成功的实施，目

标群体不接受政策，政策的预期目标就难以实现，因此不仅政策对社会资源和利益进行的权威

性分配必然会涉及到公平性问题，而且这种分配的公平与否更会直接影响到目标群体对政策的

接受并进而严重地制约着政策的执行效果。从《退耕还林条例》和各省的实施情况来看，我国

的退耕还林补偿政策基本上是“一刀切”政策，统一的政策标准在一定程度上节约了交易成本，

易于操作，但其负面效果是政府的补贴大幅度增加，同时该政策没有考虑农户方面的差异性，

使得补偿分配有失公平，不利于退耕还林工程的可持续性。

、对竞争3性政策考虑不足

在我国，由于政策制定主体比较