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一、什么是政策执行偏差
(一)政策执行偏差的含义
所谓政策执行偏差是指执行者在实施政策的过程中,由于受
主客观因素的制约,其行为效果偏离政策目标并产生了不良后果的政
策现象。
政策目标的偏离和不良后果的出现是统一不可分的。政策是
否偏离了政策目标,是根据政策执行当中出现的不良后果来确定的。
也就是说,政策目标的偏离是执行偏差的本质属性,不良后果是执行
偏差的表象特征。
(二)政策执行偏差的表现形式
主要有下列几种:
1.象征式政策执行。主要指在实施政策过程中,执行主体
仅做表面文章,或只做政策宣传而不务实际,或“阳奉阴违”,或前
紧后松,或敷衍塞责。其总的特点是政策最终成了一纸空文,根本谈
不上解决什么具体的政策问题。
2.附加式政策执行。主要是指政策在执行过程中被附加了
不恰当的内容,使政策的调整对象、范围、力度、目标超越了政策原
定的要求,特别是执行者在现行政策的目标的基础上再自行增添了若
干个新目标。“土政策”往往是附加式政策执行的一种典型表现形式。
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“土政策”是指打着贯彻上级政策要结合实际的旗号而自行附加额外
目标的政策,它另搞一套,使政策执行复杂化,影响政策目标的实现。
3.残缺式政策执行。主要是指一项完整的政策在执行中只
有部分被贯彻落实,其余则被弃置不顾,使政策内容残损不全,不能
有效地、完全地实现既定的政策目标。其典型表现就是“断章取义,
为我所用”。
4.替代式政策执行。主要是指在政策执行过程中被换上与
现行政策表面上一致而事实上背离的内容。这是一种极为严重的执行
偏差,其政策内容、目标、性质已发生了根本的改变。它的特点是执
行者在政策实施过程中“挂羊头,卖狗肉”。这种情况往往发生在政
策与执行主体之间出现极为激烈的利益差异和冲突的时候。“上有政
策,下有对策”就是一种典型的替代式政策执行。“有利的就执行,
不利的就变形”。这就严重地损害了政策的严肃性、权威性和公共利
益。
5.观望式政策执行。主要是指在政策实施过程中,执行主
体总是被动观望:观上面的招数,等新政策出台,观上面的态度,看
是否来硬的;观左右行动,看是否动真的。它的特点是执行者采取一
种“软拖”的手法,能拖的就拖,实在不能拖的只得勉强执行。
6.照搬式政策执行。主要是指在政策实施过程中,执行主
体机械地照搬照抄,“原原本本传达,不折不扣落实”。这样呆板地
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执行政策往往不能真正地解决问题、实现政策目标。它的特点是执行
者把政策的原则性和灵活性严重地分离。
二、政策执行偏差产生的原因
1、政策问题本身的复杂性。政策实施的成功与失败,与政
策所要解决的问题的复杂程度密切相关。就一般的情况来看,敏感的
政治性政策、直接涉及人们利益分配和调整的经济政策、竞争性和敌
对性的外交政策及军事政策、涉及领域众多的综合性政策(如环境保
护政策),创新性较强的政策等,大部分都属于比较复杂的政策。如
果执行者对相关政策问题的复杂性没有充分认识,对相关政策的执行
难度缺乏足够的思想准备,有可能产生各种形式的政策偏差。
2、政策质量低劣。主要包括以下几种情况:①政策目标错
误或者模糊不清。政策目标的正确与否是衡量政策实施好坏的标准,
进而成为政策实施效率的标准。政策目标错误,实施效率越高则失误
越大。政策目标模糊不清是指:目标不切实际、难以达到;目标难以
比较和衡量;目标没有所期望的明确结果;目标的完成超出政策执行
者的职权范围;目标没有规定完成的期限。在这种情况下,执行者在
实施政策的过程中往往会显得无所适从。②政策内容混乱。无论是对
于同一项政策的目标还是多项政策的目标,如目标之间不一致
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