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行政法学基本概念和理论

编者按：本文从对行政法学基本概念的

重新定义；中国的行政法学研究应立足于人

民代表大会制度下的行政法学研究；立足于

跨学科的研究；这三方面对社会转型时期行

政法学进行了讲述，本文对社会转型时期行

政法学的研究有指导意义。

摘要：当代中国社会正处于转型时期，

在市场经济条件下政府职能的转变、政府机

构改革以及对行政法基本理论研究的深入

可能引起行政法学的基本概念和理论体系

革命性变革。现代行政是一种“民主行政、

法治行政、服务行政、科学行政”，这是市

场经济条件下“行政”的基本内涵。它决定

了今后我们需要一个什么样的行政法，也决

定了行政法的发展方向。

关键词：社会转型现代行政行政法新视

野

当代中国社会正处于转型过程之中，以

科学研究的态度对我国行政法学科在新世

纪的发展趋势作出预测和对策具有重要的

意义。笔者认为我国的行政法学学科今后应

在以下几个方面展开研究。

对行政法学基本概念的重新定义。

现代行政是一种“民主行政、法治行政、

服务行政、科学行政”。

这是市场经济条件下“行政”的基本

内涵。它决定了今后我们需要一个什么样的

行政法，也决定了行政法的发展方向。

在国家现代化的过程中，政府的职能或

迟或早、或快或慢都将发生变化。政治统治、

社会管理、社会服务是政府行为方向和基本

任务的三大方面。由于中国已经走入市场经

济，社会转型已经成为历史的必然，这必将

影响政府职能的转变。“市场、政府和社会”

是构建当代行政法学体系必须考虑的

关键因素。如何把依照计划经济模式建构起

来的行政法，转换成为适应社会主义市场经

济体制的现代行政法，是处于世纪之交的中

国行政法所面临的课题和挑战。值得注意的

是政府职能和行政行为方式的转变，表层反

映着行政法学基本概念和根本体系的变化，

深层则引申出民众与政权、社会与国家、经

济与政治关系的变革。计划经济时代政府的

职能重心在于政治统治，至现代工业社会转

向社会管理职能，至后工业社会又转移到社

会服务职能。在此过程中，政府职能结构的

重心从一个职能转向另一个职能。现在社会

服务职能基本上成了政府行政行为的重心。

原有的政治统治职能和社会管理职能并未

消失，只是在内容方式和方法上发生了变化。

既然这样，现代行政法的体系设计和所关照

的重点内容就应当放在社会服务职能上。

一般说来，行政法律的设立、运行都与

构成行政法律制度的关键词有关。这里的

“关键词”就是指构建行政法律制度的

“柱子”。正如支撑一幢大楼的混凝土“柱

子”一样。“关键词”是构建这个学科的基

础，因此很有必要对构建行政法学科的支撑

性概念进行详细分析研究，探讨其内涵和外

延，以构建一个我们所需要的行政法。众所

周知，行政法学在我国的发展虽然正处于高

峰时期，但对行政法的基本概念的内涵却存

在较大的分歧，这种分歧不是指正常情况下

所形成的各个学派、各种学术观点的不同，

而是指对支撑这个学科的“关键词”发生

了歧义，这不利于该学科的发展。因为，任

何一个学科构建的“关键词”应当是统一

的，不同的是运用“关键词”所构建的理论

体系和学术观点。通过考察，我认为行政法

学科的支撑性概念主要有：行政、行政权、

行政行为、行政程序、行政违法、行政责任、

行政救济、合法性审查。对这些支撑性概念

的具体解说决定了我们需要建立一门什么

样的行政法学。也决定了我国行政法学的价

值取向和发展方向。

现行的行政法学体系多是建立在计划

经济基础之上的，其主要原因在于，我们现

在所运用的支撑性概念的含义基本上是建

立于计划经济时代的。如对“行政”概念的

认识就是如此，认为“行政”就是管理，是

国家意志的执行。仅仅强调行政是一种国家

对公共事务的管理，因此就有了“行政就是

管理、管理就是整你。”这种纯国家意志执

行的思路。其实，行政的内涵不仅是一种管

理，现代行政更重要的还在于它是一种服务。

市场经济的建立，使得政府无须像以往那样

对整个社会生活进行全面的管理和控制。政

企、政社的分离使得各社会行为主体获得了

社会活动的自主性，政府除了为维持社会秩

序而进行必要的管制之外，主要履行的是社

会服务职能。现代行政理念应当是：

“行政就是管理，管理就是服务”。所

以，笔者认为“现代行政”实际上就是“法

治行政”、“民主行政”、“科学