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论经济新常态下的政府职能转变

作者：高卫星

来源：《中州学刊》2016年第11期

摘要：经济新常态具有经济与政治二重属性，具体表现为经济增速放缓、社会与政府治理

压力凸显的阶段性特征。适应阶段性特征，政府职能转变的目标是建设法治政府与服务型政

府，本质则是权力与权利关系的理顺，内容主要包括政府向市场放权、政府与社会共治、政府

内部权责关系划分三个主要方面，具体的实现机制是行政审批机制、服务购买机制、行政权力

运行机制及政府绩效评估考核机制。

关键词：经济新常态；政府职能转变；实现机制

中图分类号：D035文献标识码：A文章编号：1003-0751（2016）11-0001-05

2014年5月习近平同志在河南考察时首次提及中国经济发展进入新常态。经济新常态有

几个主要特点：一是经济从高速增长转为中高速增长。二是经济结构不断优化升级，第三产

业、消费需求逐步成为主体，城乡区域差距逐步缩小，居民收入占比上升，发展成果惠及更广

大民众。三是从要素驱动、投资驱动转向创新驱动。事实上，经济新常态不仅表现为经济增速

放缓、从追求发展速度向注重结构优化转变的阶段性特征，更伴随着社会问题增多、政府治理

压力凸显等衍生问题。

从政治学视角来看，经济新常态具有经济与政治二重属性。由于“政治改革具有特殊的重

要性，中国领导人现在看到了其社会的日益活跃和分化。他们的基本应对措施是对政治程序作

出调整，以理解社会和经济需求，并作出有效的反应，指导国家度过快速的经济和社会变革阶

段，正如他们通过限制对非根本性问题的干预而千方百计地提高政府效率那样”①。因此，本

文所要解决的问题是，探讨在经济新常态这一经济社会发展的新阶段政府职能转变面临的新环

境，新环境下政府职能转变的目标与内容以及实现政府职能转变目标需要建立并完善的具体实

现机制。

一、经济新常态下政府职能转变面临的新环境

新时期中国最鲜明的特征是改革开放。30多年来，中国经济保持了高速增长态势，社

会、政治等领域不断进步，但是，同时期各个领域的成绩与问题相互交织，经济与政治相互联

系。经济新常态既是对于经济发展阶段的综合性描述，同时在很大程度上也是对于经济增速放

缓、从追求发展速度向注重结构优化转变这一过程中经济、社会、政治发展总体特征的概括。

从深层次来看，经济新常态下政府职能转变面临的内外部环境不仅有市场经济发展因素的约

束，而且包括了在这一特定历史发展阶段社会治理以及政府自身建设多重任务的叠加。

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首先，从市场经济发展角度看，伴随着生产成本上升、投资收益率下降、国内消费不振、

出口导向型增长不可持续，中国经济进入了“新常态”这一阶段。这意味着政府职能范围与工作

重心亦需相应作出调整。比如，技术进步方式的变化、投资收益率的下降同时表明了产业结构

不断更新与技术不断升级的变迁过程。在这一过程中，政府一方面要做好“加

其次，从社会治理角度看，经济新常态表明了经济发展步入了以诸如增长率下降、消费占

比增加等为特征的新阶段，但新常态下的经济发展不是“独奏曲”，而是“协奏曲”。经济新常态

这一历时性过程应当是消费需求逐步成为主体、城乡区域差距逐步缩小、居民收入占比上升、

发展成果惠及更广大民众的过程。从现代化理论来看，“二十世纪社会主义国家通过国家指导

下的经济——社会计划来推动现代化，由于欠发达国家经济发展的起点较低，一旦通过国家政

权的作用来推动经济发展，极易造成一个时期内经济的高速增长，使人们的最初期望得到满

足”②。但问题是，在薄弱的工农业基础之上优先发展经济，政府履行经济职能为国家发展提

供了重要物质基础，却也导致了社会职能等其他类型政府职能的功能弱化。比如全国性公共物

品总体供给不足，基本公共服务尚未得到均等化提供，单纯注重经济利润忽视生态保护导致一

系列环境问题的滋生。更为重要的是，经济增长带来的失调会给各个阶层和群体提供不同的机

会。某些社会群体抓住了机会率先获得利益，但却以牺牲其他社会群体利益为代价。

最后，从政府自身角度看，在新常态背景下，政府实际上面临着“掌舵者”与“划桨手”双重

角色压力。一方面，在新的发展阶段继续推动经济平稳持续发展、完善社会保障制度、健全公

共服务体系、加强环境保护，政府是协调市场、社会各方力量的主要推动者；另一方面，在本

体层面，政府作为“