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粮食安全政策转型与粮食安全程度关系辨识

我国粮食安全政策的目标、运行机制、实现手段、范围、对象、安全模式及

政策着力点等方面转型已经深化到粮食生产、流通、消费等环节。本文认为粮食

安全政策转型促进了国家粮食安全，但政策设计还亟需进一步完善。

关键词：粮食安全政策转型政策创新

随着我国农业经济多重转型的逐渐深入，我国粮食安全政策的转型已深入到

了粮食生产、流通、消费等再生产的各个环节。本文从我国粮食安全政策转型历

史过程出发，根据粮食安全政策转型与粮食安全程度关系判断我国粮食安全政策

转型的效率，提出粮食安全政策创新路径。

粮食安全政策转型的历史过程

粮食安全政策目标转型。长期以来我国政府都把粮食安全的目标集中于为国

家工业化积累资金、为工业提供廉价的原料和城市居民吃饭问题等方面，农民的

经济利益和农业自身的发展则处于粮食安全政策目标的从属地位。我国粮食安全

政策目标的上述择定是农业生产水平低下且粮食短缺时代的产物。目前，农业自

身发展和农民收入目标在我国农业政策目标中的地位日益上升。

粮食安全政策运行机制转型。如果把我国粮食安全目标的实现与经济运行体

制结合在一起观察，我国粮食安全政策运行机制则表现为从计划到市场的转型。

由于粮食安全政策运行主要表现为粮食的购销两个方面，我国粮食安全政策运行

机制从计划到市场转型过程主要表现为粮食购销体制转型：一是1985-1993年统

购统销制度到定购统销与议购议销的“双轨”制度，以及国家宏观调控下的市场流

通制度的尝试阶段；二是1993-2000年“双轨”制度的回归阶段；三是从2001年

起的粮食购销市场化和逐步完善阶段。

粮食安全政策实现手段转型。从1953年起我国实行了通过行政手段控制粮

食播种面积和以计划收购方式保证国家粮食安全需求。1979年夏第一次提高粮

食收购价格是我国粮食安全政策从行政手段向经济手段转型的开始。在2001年

试点基础上，从2004年起在全国范围内实行了种粮直接补贴政策和粮食最低保

护价政策，通过保障种粮农户收入水平，提高农民生产粮食积极性，以促进国家

粮食安全。

粮食安全政策适用范围和对象转型。长期以来我国粮食安全的范围一直都界

定为全部农产品，把粮食安全的对象确定为城市居民。在我国农业生产水平获得

了长足发展，尤其是农产品供求关系中的供给约束日益软化后，对农产品与粮食

关系的认识也逐渐明晰，我国粮食安全的范围才逐渐地从全部农产品供给安全转

型到主要的农产品品种——粮食供给安全上来，粮食安全的对象也从城市居民转

换到了全体国民范围。

粮食安全政策模式转型。长期以来，我国农业生产制度是固定的，农业生产

技术进步的速度也是缓慢的。在这种条件下，我国粮食安全的主要途径是依靠不

断扩大土地投入，扩大粮食种植面积，促进粮食供给规模扩张，保证国家粮食供

给安全。在土地资源约束日益强化尤其是在可持续发展理论的支持下，1992年

我国政府明确地提出了发展“高产、优质、高效”农业的新战略，我国粮食安全模

式就从依靠扩大粮食种植面积转换到依靠提高土地生产率促进粮食供给安全的

轨道上来了。

粮食安全政策着力点转型。长期以来，我国政府一直把粮食安全的视角确定

为统购统销政策和粮食储备等政策方面。购销政策对粮食安全有一定的积极作

用，但程度十分有限。国家粮食储备系统无论如何健全和庞大，都不能解决长期

的粮食安全问题，粮食市场控制措施可能损害农民生产粮食积极性，影响长期的

粮食安全。粮食安全主要不是流通问题，而是生产问题。

粮食安全政策转型与国家粮食安全的动态关系

（一）粮食安全政策转型对我国粮食自给率变化的影响

粮食自给率是粮食产量与消费量的比率。按照国际上的一般标准：一个国家

的粮食自给率≥59%为基本实现了粮食自给；≥90%为可以接受的安全水平。1996

年国务院《中国的粮食问题白皮书》中提出了我国的粮食自给率为95%。如果将

90%作为临界点，就可以根据我国粮食自给率数据对我国粮食安全政策转型与粮

食安全关系进行判断了。

表1数据显示：从我国粮食安全政策市场化转型以来，我国粮食自给率除了

2003年外一直都处于90%水平之上，这说明了我国粮食安全政策市场化转型并

没有影响我国的粮食自给安全；我国政府实行的退耕还林政策和农业生产结构战

略调整虽然减少了粮食种植面积，但我国粮食自给率高于可以接受的安全水平临

界点，同时粮食自给率的下降是我国粮食