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美国气候政策制定流程

—对政府职能的解惑

作者：RuthGreenspanBell,现任世界资源研究所高级研究员、气候政策主任。该文旨在解析驱动气候政策进程的美国政府系统的特点与职能。

合著者：Micah,S.Ziegler

当前世界期望看到美国在应对气候变化问题上的领袖姿态。奥巴马总统对其任职期间将解决气候变化问题的承诺已经引起了国际社会对美国开展迅速而广泛的气候行动的期许。然而，在解析美国气候政策制定问题上，了解总统的权限及美国国会的两个分院—众议院与参议院的截然不同的立法流程，是非常必要的。

外国检视员及谈判者，尤其是国家背景为议会体制的相关人员可能并不了解美国驱动政策流程的政府特点。这篇简报的目的即在深化其对美国的了解，以推动当前联合国及其它多边和双边论坛就气候变化议题的有效谈判。

总统权限

众议院共由435个具有表决权的议政人员组成。这些人在美国50个州内的具体地区选举出来，并任期两年。这些地区主要反映人口数量和分布情况，因此，一个人口稀少的州可能只有一个众议员，但其他人口众多的州如加利福尼亚州就有50多个众议员。另外，每个州无论人口数量如何，都有两个任期为6年的参议员。这样可以均衡人口较少或者是乡村地区的参政权。每一届参议员和众议员的选举都集中在地方进行。

贯穿于美国政府的两个组成部分—执行（白宫）和立法（国会）分支之间的党派纪律的形式有别于议会模式。总统可以诱导、激励（例如帮助一个国会议员筹款或宣传）或呼吁由民主党推选出的议员的感情，但最终的表决还是会由议员根据自己选区的利益和选举前景自行定夺。即便两院的新民主党成员通过和奥巴马的关系赢得其席位，也不会自动的对其所有的政策进行投票。

国会如何制定一项法律

通常说来，一项法案会先由国会两院各自起草和权衡，所以整个立法过程会旷日持久。该过程中，两院甚至不会进行沟通，尽管众议院发言人和参议院多数派领导人，尤其是来自同一党派的人士可能偶有协商。最初的法案起草由各院在法案议题上具有管辖权的委员会负责。对于比较复杂的议题，包括气候政策，可由不止一个委员会参与拟定。因此，尽管参议院的环境和公众工作委员会具有对环境问题的管辖权，其它负责能源、财政和农业的委员会也可以参与起草与其职责相关的部分内容。（与气候相关的委员会名单在提供在专栏1中）。

专栏

专栏1气候立法相关的参议院委员会对外事务，主席：JohnKerry

环境与公众工作，主席：BarbaraBoxer

财政，主席：MaxBaucus

农业，主席：BlancheLincoln

能源与自然资源，主席：

参议院可以自由拟定其独特的气候法案，尽管众议院已经通过了《美国清洁能源和安全

法案》（ACES，也叫做Waxman-Markey法案）。它也可以自行设置其日程以反映自身的优先立法项目，如目前的参议院优先立法项包括卫生健康和财政法规改革。

基于对公共事物的专门兴趣的游说对立法过程也有一定影响，其中钱的问题起到了主要作用。由于众议员和参议员对其再次选举宣传活动进行独立筹款，因此如果与利益相关团体关心的问题可被提到具体的政策议程上来，他们的贡献即可为候选人成为议员提供支持。2009年，上百万美元被工商界、劳动力和环境游说团体花费在支持或反对气候立法的广告和宣传上。

表决过程面临的挑战

两院在表决上的党派纪律可能有所不同。众议院的职责包括通过立法并保护党派的多数地位。这些目标可能不会总是一致。因此，如果众议院的发言人发现已有足够的选票通过一项具有争议的立法，她可能“释放”一部分有可能选“赞成”，但为了保护其在选区内的续任选举竞争力更愿意投“否决”的民主党人士。

参议院在通过气候立法时面临不同处境。尽管在名义上51票的多数胜出即可通过法案

（或50票如果副总统可以打破票数相等局面），事实上必须满足60票通过。这是由于少数党可以采取一项称为“阻挠议事”的策略使无休止的辩论阻碍一项法案被最终表决。这样在结束阻挠议事的“终结”阶段，需要60票赞成以通过该法案。这个战术赋予了少数党极大的权利并持续威胁到参议院多数党的领导地位。

一旦国会两院均通过立法，另外一个调节两院法案不同之处的流程又将展开。两院的领导人将会指派其代表组成一个国会联合委员会以制定最后的整合法案。这并不是一项简单的剪切复制式的工作，而是需要精心构思以平衡和调节竞争利益的任务。调节委员会的草案最终接受分别来自两院的“赞成”或“否定”表决。

通过立法的机会窗口

法案工作具有时限性。当前的气候变化法案—《美国清洁能源和安全法案》(ACES)和

《清洁能源就业与美国电力行动》（也称为Kerry-Boxer法案）法案，仅属于第111届国会

（2009.1.6—2011.1.3）。由于众议员必须每两年进行