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积极推动江苏国家文化公园立法

作者：钱宁峰徐奕斐

来源：《唯实》2022年第04期

近期，国家启动长江国家文化公园建设，标志着国家文化公园建设范围进一步扩大，形成

了长城、长征、大运河、黄河和长江等国家文化公园齐头并进的格局。江苏地处大运河和长江

的交汇区域，国家文化公园建设将由单一建设区域向多元建设区域延伸，有必要在国家文化公

园扩容背景下充分利用省级和设区的市立法权，推动国家文化公园建设立法，为全国统一性立

法探路。

当前国家文化公园立法的基本类型

从历史来看，国家文化公园在众多公园立法中虽然起步较晚，但是立法推进力度较大。特

别是在地方立法中已经初露端倪，形成了国家文化公园立法类型，为国家文化公园立法体系的

形成奠定了一定基础。从总体来看，国家文化公园立法的区域在地方，立法的重点也在地方，

大致可以归纳为以下立法类型：

第一，专门立法。所谓专门立法，就是通过法律、法规、规章等法律形式以国家文化公园

为单一立法对象的立法方式。这种立法方式将国家文化公园作为立法名称，并贯穿于所有法律

条款之中。在这方面，2021年《贵州省长征国家文化公园条例》是一种立法探索。该条例分

为七章，即总则、保护、建设、利用、管理、法律责任以及附则，共52条。其中，“保护”部

分主要涉及与长征遗址遗存的文物保护等，“建设”部分主要涉及长征国家文化公园的管控保护

区、主题展示区、文旅融合区和传统利用区等，“利用”部分主要涉及长征文化资源的合理利用

等，“管理”部分主要涉及长征国家文化公园建设资金投入、经营管理、监督考核等。这种立法

模式大体反映了公园立法的一般体例，即规划、建设、保护、利用、开发和服务等。由于该条

例在全国范围内首次为国家文化公园立法，因此，其对国家文化公园立法起到了示范作用。

第二，專门条款。所谓专门条款，就是在一种法律形式中以法律条款专门规定国家文化公

园事项的立法方式。这种立法方式意味着相关立法并不是特别针对国家文化公园立法，而是在

相关立法中专章或者专节乃至不分章节地予以专门规定。2021年《河北省长城保护条例》第

三章“长城利用”部分第33条、第34条、第35条、第36条分别对长城国家文化公园建设主

体、协调机构、建设布局、建设和运行经费投入作出规定。该条例虽然没有专章规定国家文化

公园建设，但是显然意识到国家文化公园建设在立法中具有相对独立性。从立法角度来看，专

门条款立法充分发挥立法的便利性，见缝插针，能够及时将国家文化公园纳入立法之中。

第三，附带条款。所谓附带条款，就是在立法中不以国家文化公园为立法事项规定，而是

在法律条款表述上附带地提及国家文化公园的立法方式。由于这种立法方式只是在法律条款中

有所描述，立法机关无意以国家文化公园为立法对象，因此，在立法技术上具有附属性。通常

来说，这种立法方式在国家文化公园立法早期比较常见。正因为如此，其立法角度各有不同。

其一，从建设标准角度予以规定。2020年《浙江省大运河世界文化遗产保护条例》第26条对

“大运河文化带”“大运河国家文化公园建设”“发展大运河航运、水利功能”三种情形提出了三项

标准要求：一是符合国家和省保护规划相关要求，二是与大运河遗产的文化属性和承载力相适

应，三是不得影响大运河遗产的价值。标准意味着必须具有严格规定，不能突破法律设置的底

线。其二，从建设载体角度予以规定。2019年《江苏省人大常委会关于促进大运河文化带建

设的决定》第4条、第22条和第24条分别提到“大运河国家文化公园建设方案”“以大运河国

家文化公园建设和大运河全域旅游为纽带”和“加强大运河文化保护传承利用和大运河国家文化

公园建设方案实施情况阶段性评估”，对大运河国家文化公园建设方案的实施提出要求。其意

味着国家文化公园本身是建设载体。其三，从建设任务角度予以规定。《淮安市大运河文化遗

产保护条例》第25条提出“推进大运河国家文化公园建设”的任务要求，意味着国家文化公园

建设任务需要得到有效落实。严格意义上来说，附带条款并不是严格意义的国家文化公园立

法，但仍然为相关立法实施提供了指引。

国家文化公园立法的基本方向

尽管国家文化公园立法在各地逐渐铺开，但是由于国家文化公园不同于以往出现的公园类

型，因此，在立法上仍然存在若干疑惑。这种疑惑在一定程度上会影响到国家文化公园立法的

方向。要推动江苏国家文化公园立法工作，必须深刻把握国家文化公园立法的内在规律。

首先，国家文化公园概念的认识问题。国家文化公园是一个全新的概念。从名称上看，其

和国家森林公