公共政策执行理论--组织理论学派讲稿.pdf

可修改可编辑

公共政策执行的理论——组织理论学派

（一）主讲部分

关于公共政策执行的理论界定，长期以来学术界形成了行动学

派和组织理论学派两大流派。尽管他们分别从两个不同的角度和侧

面对政策执行进行了描述，但我们小组更倾向于组织理论学派的观

点。

以下是对组织理论学派的介绍以及本小组赞成该学派理论观点

的原因。

1.组织理论学派的代表人物及其主要理论观点

（1）代表人物：J-佛瑞斯特、艾利森、唐斯等。其中最具代

表性的人物J-佛瑞斯特则提出：公共政策过程中的政

策规划者应该通过先行的分析，改变以往的顺应行为，

政策执行机构和人员应当加强预期分析能力。

因为顺应行为强调对政策目标和政策规定的遵从，依法

行政，基本不要求政策执行机关及其人员面对实际情况

而对政策进行灵活性的发挥，无形中扼杀了他们的预见

分析、审查检视能力。这在瞬息万变、危机四伏的现代

社会显然是不切实际的，至少是低效率的，提高了产生

公共政策执行“虚脱”的可能性，降低了可能取得的政

策效果。所谓政策执行机构和人员的预期分析能力，是

在危机事件或事态发生之前预感并相应采取步骤和程序

加以有效对付的能力，它直接影响政策执行是否成功。

J-佛瑞斯特认为，预期分析能力包括三个成梯次的阶

段：能过想像政策执行后在制度、文化等方面可能出现

的特征；能过预备和管理诸多方案的论证；能过准确和

有效地提出自己关于最终方案和替代方案的正式分析。

但这种能力不是任意的推断和想象，它是基于组织行

为、规范、文化而作出的综合判断，而是建立在组织人

员的创造力基础之上的。

（2）其主要观点包括三个方面:

精选文档

可修改可编辑

a.组织是政策执行的主体，执行的行动环节主要由组织来完成，

研究执行必须充分了解组织的运作。故此，C-P-斯诺和特里林曾

说道：“只有了解组织是怎么工作的，才能理解所要执行的政

策，也才能知道他在执行中是如何被调整和塑造的。”

b.组织的设置、特点、运作、沟通和内部结构等都影响政策的有

效执行，而负责执行的组织其正式与非正式的属性也往往影响到

该组织执行政策目标的能力。

c.组织的研究可以从政策执行的角度反映公共政策的过程和特

点，要想通过执行研究更广泛、深入地反映生活，就必须研究执

行组织，研究官僚机构。

总之，组织理论学派强调政策执行组织机构的作用，认为任何政

策都是通过一定的组织得以实施的。没有一定的组织机构作依

托，没有一定的组织原则作保证，任何政策目标都只能停留在纸

上谈兵的政策构想阶段。因此，该理论认为，尽管政策执行不利

的原因是多方面的但组织问题是其中恒定的关键原因之一。同

时，政策能否有效执行，关键在于执行机构的主客观条件，主观

上要看能否理解和领会政策。能否具有执行的积极性，客观上要

看是否拥有足够的资源，是否拥有足够的执行能力。

2.就政策执行的组织理论而言，本小组有四种考察视角：

（1）系统管理模式：这种模式非常关注组织自身建设对政策执

行的影响，追求组织目标的最大化，依据组织的层级体制

和职能分工来完成政策执行。

（2）官僚过程模式：政策执行是官僚组织在行使例行规范和自

由裁量权的过程实现的组织职能。

（3）组织发展模式：这种模式旨在打破系统模式和官僚模式的

僵化和节制，力图通过对组织成员需求的满足来增强他们

对组织目