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基层预算管理一体化绩效评价指标应用及对策分析

引言

《预算管理一体化规范（试行）》中，对预算管理一体化的定义是：基于统一的预算管理规则下，和预算管理一体化系统相结合，提高工作的自动化、标准化程度，既能动态反映预算管理的全过程，又能实现有效控制，确保预算工作的高效性和规范化。深化预算制度改革的背景下，预算管理一体化是一个突破口，抓住了薄弱管理环节，对今后的财政预算工作具有重要影响。以下结合笔者工作经验，对基层预算管理一体化及其绩效评价指标的应用进行探讨。

一、预算管理一体化概述

（一）内涵

预算管理一体化，包括了基础信息管理、项目库管理、预算全过程管理（编制、批复、调整、执行）、会计管理（核算、决算、报告）等内容。预算工作中，能对各项信息进行动态监控、自动记录、及时反馈，从资金预算安排到使用末端，均有明确的账目可查。预算管理一体化，最终要实现五个方面的一体化：一是政府预算管理一体化，二是各部门预算管理一体化，三是预算全过程管理一体化，四是预算项目全生命周期管理一体化，五是财政数据管理一体化。

（二）实施意义

预算管理工作中，制度和技术方面存在的问题，制约了管理水平持续提升。第一，制度方面的问题：①综合性统筹工作不够，收支管理不严格，监督指导不到位，没有充分发挥出财政资金的作用。②管理工作不规范，上下级预算存在脱节，政府、部门和基层单位之间的预算衔接不良，甚至部分地区缺少完善的管理规范。③信息透明度不高，没有细化到具体单位和项目，财政部门对预算情况的掌控不全面、不及时。④预算执行约束力度小，预算调整缺少规范程序，结余资金没有自动计算回收等。第二，技术方面的问题：①目前的管理系统和省级系统的衔接不够，尚未全面贯通。②预算项目库建设支撑体系，存在条块化、碎片化问题。

基于以上问题，通过建设预算管理一体化系统，不仅是信息系统的升级，也是管理制度的深化变革。第一，能对财政资金进行全生命周期管理，资金运作过程中，可跨层级动态跟踪信息变化。第二，为全面预算绩效管理打下坚实基础，有助于建立完善的绩效指标体系，提高绩效评价结果的运用价值。第三，实现了财政信息化一盘棋发展，有助于解决业务不规范、技术不兼容、各自为政等实际问题。第四，能发挥出大数据在财政管理上的优势，达到精准化资金监控、科学化辅助决策的效果。

（三）工作方法

如何推进预算管理一体化呢？答案是省、市、县三级财政部门和预算单位分工协作，明确自身职责，设置工作目标。第一，省级财政部门要落实全省统一的业务规范、技术标准，对业务需求进行梳理，对现行财政管理制度进行完善，加快系统升级建设。第二，市县级财政部门要在上级引导下，深入解读财务业务规范，对日常业务进行规范管理，加快本地区的系统建设和推广工作。第三，基层预算单位要积极配合上级政策指令，参与系统培训，规范财务管理，强化预算约束，形成横向配合、纵向对接的工作机制。

二、当前预算绩效评价模式和存在的问题

（一）绩效评价模式

当前的预算绩效评价工作，覆盖了事前、事中、事后全过程，基本模式是：①预算编制环节，根据财政部门的规范要求，编制预算方案，提出绩效目标。预算项目申报时，采用“二上二下”程序，通过审批列为正式预算，连同绩效目标下达至部门单位。②预算执行环节，单位使用预算资金的过程中，财政部门监控资金支出和绩效目标，确保按照预算方案执行，出现偏差及时调整。③资金使用结束，先由职能部门自我评价，提供绩效评价材料；再由财政部门进行评价，作为最终绩效评价结果，和下一年度的预算挂钩。见图1。

图1预算绩效评价基本流程

（二）存在的问题

现行的预算绩效评价模式，评价工作向预算编制环节延伸，以绩效目标的设置、实现和审核为重点，存在的问题有：

第一，该绩效评价模式的关键是绩效目标，部门设定绩效目标时，依据的是自身职能和上级决策部署。预算审批下达后，对执行情况动态跟踪，看绩效目标的实现程度；资金使用结束后，使用评价指标进行打分，根据权重得到总分，划分为优、良、中、差四个等级。实际评价工作中，如何设置评价指标，如何确定权重大小，存在一定难度。

第二，对绩效目标的设定、实现进行跟踪评价，对于预算单位而言在资金申请、使用环节起到制约作用，能提高预算资金的使用效率。但是，该绩效目标是外在的，和预算规模、资金使用之间缺少因果关联，没有设计运行机制，导致绩效提升缺少约束和激励。

第三，部分单位为了削弱绩效评价的制约作用，往往会弱化绩效目标，例如预算编制时，设置较低的绩效目标。当资金使用结束，得到绩效评价结果后，即使绩效很低甚至没有绩效，但资金已经用完，没有补救措施。如此进入下一轮预算，同样困境再次出现，就会陷入绩效难以提升的恶性循环，在支出进度、预算追加等方面出现问题。

三、基层预算管理一体化绩效评价指标的应用关键

基层单位在预算工作中，为了推进预算管理一体化，应加强绩效