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构建行政事业单位内部控制规范的相关思考

2012年11月国家财政部门按照现行会计法规及相关标准发布《行政事业单位内部控制规范(试行)》(以下简称《规范》)，于2014年1月正式实施。《规范》的实施使行政事业单位内部控制规范程度得到显著提升[1]。但我国行政事业单位建立内部控制制度过程中仍存在诸多问题亟待解决，如部分行政事业单位没有按规定建立内部控制制度；部分单位虽然建立了内部管理制度，但制度性强、实际应用度低，难以在单位内进行有效实施。据本文以构建行政事业单位内部控制规范的相关思考为研究方向。

一、行政事业单位内部控制标准的构建目的

(一)保证单位经济活动合法合规

行政事业单位在进行经济活动时其最根本目的是保障其所从事各项经济活动和经营活动不违反有关法律和法规[2]。

(二)资产安全和财务信息真实和完整

确保行政事业单位财产安全是行政事业单位进行内部控制的核心目标。实行内部控制在确保资金合理、有效的基础上，确保资金不被挪用、滥用。对此，必须提高经费使用效率，做到财务报表真实、完整，从而客观、全面地反映行政事业单位经营活动。

(三)切实防止欺诈和防止贪污

如行政事业单位管理缺陷或工作人员出现道德缺失将导致社会公平、公正分配受到影响，如继续发展下去势必会对整个国家和社会安定产生很大影响。所以，在行政事业单位内部实行内部控制，将各种职能分开，对权力运用进行监控，可有效防止贪污舞弊发生[3][4]。

二、政事业单位内部控制存在的问题

行政事业单位要加强内部控制，需健全内部控制领导小组，强化对财会员工定期训练，以建立和完善行政事业单位内部控制制度奠定坚实基础[5]。诚然，目前我国行政事业单位内部控制规范仍存在着许多问题，从《规范》角度来看，主要问题如下：

(一)内部控制建设不完善

1.单位独立的内部控制功能缺失

部分行政事业单位因人员数量少，没有设立独立的内控机构，单位内控工作由行政事业单位财政部门牵头，既是行政事业单位财务管理机构，又是行政事业单位内部控制主要机构。

2.未开展内部控制专题培训

部分行政事业单位虽已举办财务管理培训课程，但是没有进行过任何内部控制方面训练。由于会计主体对内控理解不够，导致其在实施单位的内控工作中出现一些问题。

3.未按时进行风险评估

部分行政事业单位在实现其经营目的和履行其公共职能的过程中，必然要受各种因素的制约，如：社会、单位、企业等。从而产生不可预见后果。而行政事业单位对其风险评估重视程度较低，缺乏对其进行常规风险评估。

4.缺乏对权力的监管

部分行政事业单位不设内审机构，仅靠财务部门负责监督各个部门对经济行为及特定的经济事项进行审查。与此同时，行政事业单位、纪检只负责人事和财政监督。行政事业单位没有建立内部控制工作监督机制，没有制定政策和实施监管，问题一旦发生，通常要在发生问题之后进行补救。

(二)缺乏完善的内部控制体系

改革开放至今，我国行政事业单位内部控制制度及相关控制体系有了全面优化及升级，其中明确要求事业单位以《规范》为基准执行内部控制。但从实质角度来看，我国部分事业单位在内部控制体系建立及相关制度实施中，仍与《规范》要求存在离析，同时内部控制体系因缺少完善性，导致事业单位财务管理存在若干不足。

(三)关键岗位未分离

关键岗位是在行政事业单位内部控制工作中，肩负着重大工作责任的部门。该岗位作为事业单位工作中重要环节，其工作绩效直接关系到行政事业单位内部控制，也关系到行政事业单位工作目标。由于行政事业单位职工人数较少，而财务部门人员独立承担会计，出纳工作，预算管理，收支管理，财务管理，资产管理和政务采购业务，导致一人身兼多职、不相容岗位兼职现象发生。同时，有的行政事业单位，没有设置独立的内审机构，财务部门也具有审计职能，导致财务与内部审计混杂，很可能出现欺诈和腐败的情况。此外，财务人员缺乏对单位内部控制的了解，导致内部控制执行效果较差。

(四)内部控制的信息化水平较低

现行内部控制制度大都仍以书面文件形式进行。预算管理、收支管理、资产管理仍采用国库集中支付和国有资产管理体制，造成行政事业单位内部控制形式单一，等同于会计核算和财务活动控制。

(五)预算管理存在缺陷

1.财务人员与各个部门之间交流不足

在预算编制过程中存在着财务人员与其他各个部门沟通不够的问题。造成这一现象的原因有多种，一是预算工作时间短、任务重，行政事业单位各部门对于预算最新规定认知较低，而单位财务人员对于业务部门预算走向不了解；二是部分行政事业单位财务人员较少，同时还兼任其他部分工作，所以预算人员并没有及时向上级汇报，而是按照上级部门要求，将预算内容和数额进行详细分析，然后在经过学校批准之后，下发到各个部门。

2.预算考核制度不健全

行政事业单位预算执行中出现问题，主要是由于其未建立健全预算绩效考核制度。目前，我国各项会计制