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PPP工程股权变更与转让

一、现行政策梳理

１、2023

１、2023年11月26日，《国务院关于创重点领域投融资机制鼓舞社会投资

的指导意见》［国发〔2023〕60

的指导意见》［国发〔2023〕60号，以下简称60号文］中，对“建立健全政府

和社会资本合作〔PPP〕机制”从四个方面进展了标准，其中“健全退出机制”

和社会资本合作〔PPP〕机制”从四个方面进展了标准，其中“健全退出机制”

是重要的组成局部。明确要求“政府要与投资者明确PPP工程的退出路径，保障

工程持续稳定运行。”

２、国家进展改革委为贯彻国务院60号文精神，随即公布了《关于开展政府和社会资本合作的指导意见》［发改投资〔2023〕2724号，以下简称2724号文］。该文“加强政府和社会资本合作工程的标准治理”局部，将“退出机制”作为重要的一环予以标准，并提出政府方要“依托各类产权、股权交易市场，为社会资本供给多元化、标准化、市场化的退出渠道”。上文的附件《政府和社会资本合作工程通用合同指南》中，对社会资本方退出安排以“合同的转让”进展了概括性标准，指出“工程合同应商定合同权利义务是否允许转让；如允许转让，应商定需满足的条件和程序”的意见，将具体细节全部留给政府方和社会资本方协商确定。

３、2023年12月30日，财政部下发了《关于标准政府和社会资本合作合同治理工作的通知》［财金〔2023〕156号，以下简称156号文］，在“切实遵循PPP合同治理的核心原则”局部，明确提出了“兼顾敏捷”的原则，并要求“合理设置一些关于期限变更〔展期和提前终止〕、内容变更〔产出标准调整、价风格整等〕、主体变更〔合同转让〕的敏捷调整机制，为将来可能长达20-30年的合同执行期预留调整和变更空间。”４、河南省人民政府《关于推广运用政府和社会资本合作模式的指导意见》［豫政〔2023〕89号］，在PPP合同治理局部，沿用了财政部76号文的框架性表述。５、郑州市人民政府《关于推广运用政府和社会资本合作(PPP)模式的实施意见》

［郑政〔2023〕28号］，在体例上单设“退出机制”一节，除社会资本方非正常退出机制内容外，还外加了进展改革委2724号文的相应内容。

总体来看，PPP

总体来看，PPP工程合同中的股权变更与转让问题已经纳入为国家和各部委关于PPP机制的应有内容，列入PPP合同治理和文本的重要组成局部，成为PPP合同的关键环节之一，并提出了社会资本退出机制的框架性要求。地方政府关于PPP模式的指导或实施意见对社会资本方退出机制的安排，也是根本偏重于非正常情形下的临时接收等，对正常情形下社会资本方的退出方面，标准和细化缺乏意，

而实践中则存在着一些无法回避的问题，迫使我们对此进展探究。

二

PPP工程合同中的股权变更与转让

〔一〕为什么要限制股权变更？

在通常状况下，在PPP工程中，尽管合同的签署主体和直接实施主体均是社会资本设立的工程公司，但是工程的真正实施，仍主要依靠于社会资本自身的资金、技术和治理实力。假设工程公司自身或其母公司的股权构造发生变化，很有可能会导致不适宜的主体成为PPP工程的投资人或实际掌握人，进而可能会影响整个工程的具体实施。有鉴于此，为了防患于未然，也为了有效掌握工程公司股权构造的变化，在PPP工程合同中均会商定限制股权变更的条

款。

〔二〕限制股权变更必需考虑的因素

一般状况下，PPP工程合同中的限制股权变更条款会包括股权变更的含义与范围以及股权变更的限制方式等内容。在起草这些条款前，必需充分地考虑、合理地平衡签约双方的关注点，然后才能确定适当的股权变更范围和限制的关键。

1、对于政府方而言，限制变更的目的主要是为了避开不适宜的主体被引入到PPP工程的实施过程中。由于在工程合作方的选择阶段，通常政府方是在对社会资本的融资力量、技术力量、治理力量等资格条件进展系统评审后，才最终选定社会资本合作方。因此，假设在工程实施阶段、特别是建设阶段，社会资本将自身或工程公司的局部或全部股权转让给不符合上述资格条件的主体，将有可能直接导致工程无法依据既定目的或标准实施。

2、对社会资本而言，关注点则恰恰相反。他是期望通过转让其所直接或间接持有的局部或全部的工程公司股权的方式，来吸引的投资者或实现退出。如何保障其自由转让股权的权利，有利于增加资本敏捷性和融资吸引力，进而有利于社

会资本更便利地实现资金价值，这便是他们重点关注的因素。因此，社会资本固然不期望其自由转让股份的权利受到限制。

为更好地平衡上述两方的不同关注，在PPP工程合同中需要设定一个适当的股权变更限制机制，在合理的期限和限度