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PPP工程担保模式全梳理及PPP常见的四种融资方式

性，合作过程中存在多种不确定性因素，大多数社会资本期望通过设置相应的担社会资本参与PPP工程的最大顾虑是什么？不是收益，而是风险，现实中解除这个顾虑的唯一方式是担保。PPP工程大多具有融资规模大、合作期限长等特

性，合作过程中存在多种不确定性因素，大多数社会资本期望通过设置相应的担

保机制，防范并躲避PPP工程全生命流程中存在的风险。本文将系统梳理PPP

一、政府方担保工程常用的担保方式。

一、政府方担保

过人大决议纳入预算、回购安排四类。政府作为PPP工程重要的参与主体，对工程成败有着打算性的作用。现有PPP工程普遍面临着融资难的逆境，主要缘由是初始期的PPP工程的融资方式较为单一，多以债权融资为主，股权融资相对缺乏。传统的商业贷款是债权融资的主要模式，但商业银行对PPP工程的放贷流程、评审标准和担保要求与传统放贷无异，较为严格，对増信要求较高，但由于PPP工程存量资产短缺，难以满足商业银行的抵押要求，需要政府赐予对应的担保，弥补PPP工程増信缺乏的缺口。同时政府担保显示出政府合作的诚意，并在肯定程度上消退社会资本的参与顾虑，激发社会资本的参与热忱。现有的政府担保方式主要有承诺函、设定保底量、通

过人大决议纳入预算、回购安排四类。

〔一〕承诺函

机构对政府信用的信任，即主体信仰，从而导致承诺函受到金融机构的大力认可。在PPP模式下，承诺函是把合同付款责任纳入预算确实认函，其内容主要是依据人大决议，承诺将工程融资本息〔回购资金〕纳入相应年度〔或中长期〕财政预算予以安排，可以看出，从严格意义上看，承诺的内容是“本息还款安排”的行为承诺，且是融资还款的现金流，并不是担保法上的保证，但具有融资増信作用。这种“承诺”对于金融机构来说不是担保，只是种“强增信”。由于金融

机构对政府信用的信任，即主体信仰，从而导致承诺函受到金融机构的大力认可。

但随着贵州安顺、正定、安顺等地撤函大事的持续发酵，金融机构对承诺函的法

但随着贵州安顺、正定、安顺等地撤函大事的持续发酵，金融机构对承诺函的法

律效应可能需要重论证和打量。〔分段，运用举例〕

〔二〕设定保底量

PPP工程的回报机制有政府付费、可行性缺口补助和使用者付费三种，政府付费和可行性缺口补助中均涉及财政支出责任，政府通常会依据工程的可用

本参与时获得合理的最低收益，政府会设立保底量，在工程合同中承诺，在工程性、使用量和绩效中的一个或多个要素的组合向工程公司付费。为了保障社会资

本参与时获得合理的最低收益，政府会设立保底量，在工程合同中承诺，在工程

运营过程中，当公共产品或效劳的需求低于肯定的标准时，政府会赐予社会资本

运营过程中，当公共产品或效劳的需求低于肯定的标准时，政府会赐予社会资本

或工程公司相应的补贴。

或工程公司相应的补贴。

通过特许经营协议，政府对通行费用赐予合理补贴，且对车流量有“保底不兜底”如财政部其次批示范工程兴延高速大路承受可行性缺口补助的回报机制，

通过特许经营协议，政府对通行费用赐予合理补贴，且对车流量有“保底不兜底”

承诺，充分表达了PPP模式风险共担的原则。〔分段，运用举例〕

〔三〕通过人大决议纳入预算

纳入预算的工程财政支出责任是有上限的，每一年度全部PPP工程需要从预算中不同于传统模式，PPP工程中涉及政府财政支出的局部需通过人大决议纳入预算，资金偿付更有保障。财政部印发的《关于印发政府和社会资本合作模式操作指南〔试行〕的通知》〔财金[2023]113号〕规定“工程合同中涉及的政府支付义务，财政部门应结合中长期财政规划统筹考虑，纳入同级政府预算，依据预算治理相关规定执行。”财政部出台的《政府和社会资本合作工程财政承受力量论证指引》〔财金[2023]21号〕要求“通过论证的工程，各级财政部门应当在编制年度预算和中期财政规划时，将工程财政支出责任纳入预算统筹安排。”但值得一提的是，为有效防范和掌握财政风险，实现PPP

纳入预算的工程财政支出责任是有上限的，每一年度全部PPP工程需要从预算中

安排的支出责任，占一般公共预算支出比例应当不超过

安排的支出责任，占一般公共预算支出比例应当不超过10%。

〔四〕回购安排

政府可对社会资本持有的股权进展回购。在本轮PPP模式兴起之前，大量的政府工程工程是借助BT模式实施的，政府承诺回购，工程建设完成后移交给政府。因此，在PPP工程的谈判过程中，关于回购安排的争论不行避开。回购安排包括资产回购和股权回购两大类，其中资产回购在PPP工程中是明令制止的，由于《财政部第三批PPP示范工程评审标准》中明确提到“承受固定回报、回购安排、明股实债等方式进展变相融资的”不行列为备选工程