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商业银行内部控制低效成因及模式重构

一、问题的提出及文献综述

 我国商业银行的内部控制始于20世纪90年代初期对呆滞账的控制，1990年

我国四大国有银行的坏账占全部贷款的比例已经超过20%，连同逾期、展期的呆

滞贷款总额占贷款总额的比例超过了70%，1991年末四大国有银行的坏账超过其

自有资本，产生资不抵债。1992年美国COSO委员会颁布五要素的内部控制框架

（简称COSO报告），引发了全球性内部控制高潮，也给我国商业银行提出了建设

内部控制制度的要求。到20世纪90年代中期，由于我国越来越多的国有企业不

但不偿还贷款，甚至连贷款利息也不支付，致使全国银行业在1994年和1995年

出现了全行业亏损，分析其产生亏损原因，主要是由于商业银行缺乏有效的内部

控制制度（赵文杰，1996），产生了过多的呆滞账以及市场风险、信用风险和操

作风险。为控制全球普遍存在的坏账损失及其金融风险，1998年9月巴塞尔银

行业委员会发布了银行内部控制系统框架

（FrameworkforInternalControlSystemsinBankingOrganizations）。我国商业

银行也开始了全面内部控制建设，虽然对降低运营成本以及控制金融风险等方面

起到了一定的作用，但并没有改变我国银行业呆滞账过多的现象，1999年四大

国有银行的不良贷款总额超过1万亿元，2003年6月全国商业银行的不良贷款

总额达到3.2万亿元，这就不得不使我们反思商业银行实施的内部控制制度建设

还存在的许多难以克服的弊端。

 为解决我国商业银行实施内部控制制度低效的问题，理论界和实践中都进行了

深入的探讨。陈元燮（1998）使用系统观点分析了我国商业银行的内部控制结构，

指出控制信息不畅以及控制的手段和方法失效是产生内部控制低效的主要原因；

王顺（1999）从COSO报告的要求出发分析我国商业银行的内部控制制度，指出

监管不利以及约束失效降低了内部控制制度的作用；秦辉（2000）从农业银行深

圳分行实施内部控制的实践出发，分析了商业银行建立要素式内部控制模式的必

要性；董青（2001）从工商银行湖南省分行实施内控制度的实践出发，在分析银

行业内部控制制度存在问题的基础上，提出了商业银行建立有效内部控制体系的

要求；张明魁，任福堂（2002）在分析商业银行内部控制目标管理的基础上，提

出了加强对商业银行内部控制实施审计的要求；杨军、陈朝豹（2003）重点对国

有商业银行的内部控制进行了分析，提出了构建要素式内部控制系统的初步设想；

李明辉、王学军（2004）重点研究了商业银行内部控制的信息披露，指出对商业

银行特别是上市银行，加强内部控制的信息披露，是提高内部控制效果的有效措

施；周正兵（2005）通过对《商业银行内部控制体系标准》编写组组长王健豪先

生的采访，介绍了相关的标准并分析了制定商业银行内部控制标准的重要性；余

奇才、曾北川（2006）分析了《商业银行内部控制评价试行办法》，强调了商业

银行实施内部控制时进行评价的重要性。经过几年来理论与实践界的研究，已经

明确了我国商业银行进行内部控制制度建设的方向是要根据COSO报告以及ERM

框架的要求建立要素式的内部控制模式，并且要打破传统的平面式结构，构建多

维内部控制框架。虽然许多专家、学者已经进行了深入的探讨，但应如何构建这

一模式到目前为止尚没有一致的意见，需要进一步地探究。

 构建适合我国商业银行实际情况的有效运营模式是一项长期的任务，经过几年

来商业银行不良资产剥离以及上市治理，不良贷款数额有较大幅度的下降，但仍

不容乐观。2006年第一季度境内商业银行不良贷款总额仍有1.3125万亿元，据

新闻报道我国1－9月份新增不良贷款金额近9000亿元，这种现象除了制度方面

的原因外，在很大程度上还是由于内部控制低效。我国商业银行内部控制低效，

在增加其市场风险和信用风险的同时，也在一定程度上促进了操作风险的产生

（孙涛，2006）。从2000年到2004年我国商业银行共发生涉案金额在百万元以

上的操作风险案件75起，其中人民银行6起，农业银行15起，建设银行17起，

中国银行18起，其他金融机构10起，除涉案金额不详的13起案件以外的其他

案件造成国有资产损失高达24.15亿元。因此，我国商业银行加强内部控制建设

的任务仍很艰巨。

 自上世纪90年代以来，我国商业银行在走向市场化的过程中开始实施内部控

制，但随着商业银行内部控制的实施，金融风险不但没有下降反而越控制越高。

究其原因是多方面的