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区域综合开发项目全周期投资管理模式的探讨

一、区域综合开发的内涵

区域综合开发是对新进行城镇新区域规划、投融资、建设、运营、产业发展为一体的综合开发模式，既承担了土地一级二级开发、征迁安置、基础设施建设、公共服务提供等政府功能性投入，又承担城市资源经营与管理、企业扶持和产城融合等经济和社会发展职能。区域开发过程代表了我国城市建设中一种系统化的实施思路的产生。近年区域综合开发由传统的土地经营模式逐步转向综合经营模式，成为推动产城融合发展的重要载体。

城市综合开发是从土地立项到项目规划、从工程建设到运营管理服务、从功能定位到产业生态、从资源导入到产业发展的系统工程，对投资主体的综合实力和资源整合能力都有较高要求。成功的城市区域综合开发需要建设进程和发展阶段的资源配置和资金平衡。整个项目的功能实现和运作效率，要以系统思维从投资全周期角度进行统筹。

二、区域综合开发项目的发展与主要模式

(一)区域综合开发的政府自主模式

政府根据城市发展规划，部分会采取完全政府主导的模式进行区域开发。主要包括完全地方的经济技术开发区的综合开发以及以政府投资平台一类国有企业出资综合开发的区域。经济技术开发区一般是地方政府的一级派出机构；国有投资平台公司虽政企分开、相对独立，但实质上还是由政府主导的开发。随着经济社会发展，由政府完全主导的综合区域开发已经越来越少，更多采用政府主导，引入社会资本合作产业龙头或集群企业的方式进行区域综合开发。

(二)区域综合开发与PPP模式

政府和社会资本合作(PPP)模式是政府为增强公共产品和服务供给能力、提高供给效率，在基础设施及公共服务领域，通过特许经营、购买服务、股权合作等方式与社会资本建立的利益共享、风险分担及长期合作关系。城市区域综合开发项目通常体量和投入较大，PPP模式具备缓解政府财政压力、优化项目整体效益、减少公共部门风险承担等优势。政府为缓解财政压力，PPP模式在城镇化基础设施建设和公共服务领域的运用逐渐广泛起来。但随着PPP模式的规范性政策密集出台，对PPP项目运作的规范化要求更高且监管趋严，尤其是2019年发布的财金〔2019〕10号文，明确新签约项目不得从政府性基金预算安排PPP项目运营补贴支出，这对于主要依靠政府性基金预算(土地出让收入)进行资金平衡的PPP项目来说是一个重大考验。

(三)区域综合开发与TOD模式

以公共交通为导向的开发(transit-orienteddevelopment，TOD)是规划一个居民区或者商业区时，以公共交通的使用最大化的一种非汽车化的规划设计方式。当今在城市由外延扩张逐步转向注重内部发展结构调整、提升城市内涵的趋势下，城市发展开始聚焦城市内部，从单独的增量建设转变为增量建设和存量更新同步。城市更新意味着存量资产盘活成为城市发展的关键，TOD模式随即成为了重要切入点。TOD模式通过轨道交通站点为核心，与周边商圈、居住空间相互协调，科学统筹规划，依托其强大的交通枢纽吸引着人流、物流、资金流、信息流，汇聚成片区的生活生产消费中心，盘活原有低效用地，向集约高效用地发展。

三、区域综合开发中的投资管理问题

随着城市化发展进程的深入，无论是政府独立引导模式、市场自发主导模式、政企合作模式，用地越来越难以整合，开发成本越来越高，外部的房地产市场和产业市场的竞争性越来越激烈，对系统性投资管理和统筹资本运营的要求也就越来越高。区域综合开发各阶段的投资管理问题也逐渐凸显：

(一)战略规划与设计阶段

规划设计阶段通常是基于区域的战略定位与区域的资源条件，通盘考虑后确定的区域综合开发的规划与设计方案。传统的区域综合开发规划阶段以考虑规划设计与城市建设、城市发展的需求为主，针对资金来源与财政和政策性银行贷款等缺乏资金的统筹，会造成城市的规划、设计与城市建设脱节，建设期的投资管理易出现资金错配、建设时序不匹配等问题，甚至产生严重的政府债务，影响城市的健康持续发展。

(二)工程建设与投资阶段

工程建设和投资阶段，一方面，政府主导的工程建设项目更关注建设任务的完成进度，PPP等模式更多的考虑为融资的手段，缺乏全生命周期的投资管理。一个项目的落地和建设，政府也会更多地追求快速出让土地等效率问题，较少考虑建设时序与产业运营时序错配带来的资源配置问题。这既会导致建设的盲目性和低效性，又会带来因利益冲突和升值缓慢而导致的投资受损。另一方面，企业主导的开发民间投资项目则更多优先选择价值提升快、回报周期短的经营性项目建设，带来的问题就是导致社会性、公益性的项目建设滞后，企业也会存在获取工程建设的回报利润后，影响政府投资主体的收益和后续的持续性经营。

(三)产业导入与运管阶阶段

区域综合开发项目多数是在建设中后期，大部分土地进入可营销阶段，商业地产配套建设完成。产业导入及运管阶段更多具有市场化特征，综合开发区域