武汉大学 公共管理学_第1章绪论1.pptVIP

三、传统行政学的局限在公共管理学产生之前，有关公共领域管理方面的知识集中体现在行政管理学上。传统的行政管理学在处理公共领域的管理事宜时究竟存在什么局限，从而导出公共管理学？（一）理论框架局限（政治学和管理学）（二）管理主体局限（政府或国家行政机关）（三）管理理念与手段局限（全能的政府以行政的手段实施全面管理）（四）管理对象与目标局限(注重内部管理，关注行政秩序和效率，忽略外部环境)（一）理论框架局限行政学的理论基础主要是由政治学和管理学两者构成的。其中行政学与政治学关系渊源最深。行政与政治在经历了一段相当长的重合期后，行政学才从政治学中分离出来的。行政学既然以政府管理作为研究内容，就注定无法独立于政治学，一直与政治学保持着时亲时疏的关系，政治学所具有的规范取向是行政学始终无法回避的问题。另一方面，人们在相当程度上把行政学作为管理学的分支学科来看待，即行政的管理学。但将管理学原则贯彻到底，采取一般的工具取向，使公共行政类同于一般管理的研究，又会抹杀公共领域特有政治、文化、价值。显然，如何在规范取向和一般工具取向中找到契合点，同时，冲出政治学和管理学的藩篱，将政策分析、社会学，尤其是当代经济学等学科纳入到自己的理论基础和研究方法论体系，是研究当代公共管理学科所需要解决的重要问题。（二）管理主体局限行政管理学明确将管理主体界定为政府或国家行政机构，现代政府作为全体社会成员共同利益的代表，在社会生活中，政府负有承担公共服务的主要责任，无疑是最重要的公共管理主体。但是，将公共管理的主体局限于政府，就难免失之偏狭。事实上，随着社会生活的复杂化和多样化，社会公共事务也日益呈现多样性的特点。为了有效地弥补政府功能的不足，人们在政府之外组建了各种非政府公共组织。这些非政府公共组织已逐渐成为公共管理的重要组织形式。对于政府主体，也存在着研究视角和研究主题创新的问题。（三）管理理念与手段局限现代公共管理是在市场经济条件下的管理。公共部门如何在与市场、企业和社会的关系中，确立科学的管理理念和切实有效的管理手段是一件至关重要的事情。由于传统行政学的核心管理理念可以概括为“全能的政府以行政的手段实施全面管理”，在管理任务上将规则制定、监管与直接管理混为一谈，在管理手段上排斥私营部门成功的管理手段和竞争机制，这就使机构臃肿、效率低下、运转不灵、官僚主义盛行、腐败现象丛生成为难以克服和顽症。（四）管理对象与目标局限行政管理学将管理对象确定为两类，一类是政府本身，包括人、体制（行政组织形态），以及过程。另一类是属于政府管辖范围的公共事务。在这两类管理对象中，行政学注重的是内部管理，关注的焦点是行政秩序和行政效率，然后才是属于政府管辖的传统事务。由管理对象所决定，行政学的管理目标也是内部取向的，其重视的是管理的机构、过程和程序，强调的是管理过程的规范性。这一点，在政府的官僚制组织形态及其运行中表现得尤为突出。显然，对公共管理而言，只有兼顾内外环境的关系，特别是重视外部环境，以结果或绩效为管理目标，才能实现有效的管理。第二节公共管理学是时代的产物上世纪60年代后，伴随着全球化、信息化、市场化浪潮的冲击，人类社会发展的形态出现了巨大的变化，对于这种变化，人们以不同的方式来进行描述，如第三次浪潮、后工业社会、知识经济社会、信息社会等等。处在这样一个时代，无论是理论界还是实务部门，深感建立在官僚体制下的公共行政理论，无法有效地解释公共管理领域的现象，难以指导相关实践。公共管理作为一种具有明确社会整体利益指向的管理形态，是人类社会发展水平以及与文明进程直接相关的管理模式深刻变化的反映。在生产水平不高、阶级对立和冲突严重的社会环境中，社会关系更多地体现为阶级关系，社会管理更多地表现为阶级统治或政治统治模式，公共管理具有从属于和服务于阶级统治的特点。在经济发展、教育普及、社会多元化的条件下，与工业经济和后工业经济社会形态相联系，人类社会的行政模式也开始由统治行政向管理行政的转变。这意味着公共领域中的管理活动尽管仍具有为政治统治服务的性质，但阶级统治变得越来越隐蔽，一般社会管理的色彩越来越彰显。“管理”尽管在形式上与“统治”类似，也具有明显的强制性，但已越来越多地指向公共利益，采用民主和参与的方式。这些变化使公共管理拥有更多的公共性，形成了相对于政治统治的独立性。传统的、凌驾于整个社会之上的统治行政模式，逐渐为渗透到社会生活一切领域的相容性管理模式所取