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绩效审计的核心是公共资源

绩效审计是指区别于财政财务收支审计，以体制的效率、管理的效能、政策的效

用、工作的成效、资金的效益、资产的安全、资源的节约、生态环境的改善等方

面为重点内容的成果或问题导向型审计。这八方面内容样样都重要，但没有指出

核心内容。

 对于绩效审计的研究，许多人从不同的方向进行了不同的研究。有人从财政资

金安全的角度进行研究，有人从专项资金使用的角度进行研究，有人从企业物流

的角度进行研究，有人从土地资源开发利用的角度进行研究，等等。这些研究，

逐步完善了绩效审计的内容，但都没有直击绩效审计的核心。绩效审计的核心是

什么？相应的评价内容是什么？

 一、绩效审计的核心

 现代国家审计机关的产生，来源于对国家财政资金和财务收支的监督，对财政

财务收支的审计，是国家审计机关最主要的审计内容。不管形势如何变化，只要

有国家财政，就存在对财政财务收支的审计。但仅限于财政财务收支审计，已不

能适应形势的变化。财政财务收支审计针对的是收支的真实性、合法性，经过多

年的审计磨炼，现在财政财务收支的真实性和合法性问题已有所改观，但随之产

生了政府公共支出不断膨胀，而国家公共资源有限的新矛盾。对国家公共资源进

行审计的新任务就这样产生了。给国家公共资源审计取个新名字，就叫做绩效审

计。绩效审计就这样产生了。所以在1986年国际最高审计机关第十二届国际会

议发表的《关于绩效审计、公营企业审计和审计质量的总声明》中，绩效审计被

定义为是对公营部门管理资源的经济性、效率性和效果性所作的评价与监督。目

前，绩效审计被许多国家所采纳，也符合中国国情，审计署制定的《2008至

2012年审计工作发展规划》明确提出，“全面推进绩效审计，促进转变经济发展

方式，提高财政资金和公共资源配置、使用、利用的经济性、效率性和效果性，

促进建设资源节约型和环境友好型社会，推动建立健全政府绩效管理制度，促进

提高政府绩效管理水平和建立健全政府部门责任追究制。到2012年，每年所有

的审计项目都开展绩效审计”。也就是说，从国家层面肯定了绩效审计的关键问

题是公共资源的利用成效。绩效审计的核心就是公共资源的利用评价与监督。

 二、公共资源的绩效评价

 既然肯定了绩效审计的核心问题是公共资源的利用，那么公共资源的利用又要

评价哪几方面的内容？也就是说，审计评价公共资源，从何入手？

 公共资源包括人员、自然资源、物资、资金、空间和制度。对公共资源的绩效

审计，要从这六方面入手，但其核心是衡量公共资源是否被有效利用，是否达到

了预期的目标。绩效审计的评价内容，可以从人员的履职效果，资金物资和自然

资源的利用效能，空间的利用效率和制度的效益等方面入手，寻找评价的内容。

用通常的说法来讲，绩效审计的评价内容，就是评价公共资源的经济性、效率性

和效果性。

 1、公职人员的履职效果。通过对公职人力资源的配置量、工作量、知识技能

结构的考核，分析评价多少人干多少事及其办事效率，判断人力资源是否存在富

余闲置、人力结构是否合理、是否存在人浮于事、办事效率低下和不作为等问题。

 2、自然资源的利用效能。通过对公共自然资源（生物、水、土地、矿产、气

候、光、风和热能等）的拥有量、实际可以开发利用的数量考核，来分析评价自

然资源利用率；通过对公共资源闲置浪费数量、破坏数量的考核，来分析评价公

共自然资源的损失浪费程度，并判断产生的原因及其责任。

 3、物资的利用效能。通过对公有物资（主要指设施）的配置量、完好量、利

用量、利用成效等进行考核，分析评价公共设施利用率、完好率和利用效益。通

过与设计能力比较，与实际需要比较，判断有无闲置、未达到设计目标运行、超

负荷运行的情况，分析降低设施效率、造成浪费和服务质量差的现象，找出设施

管理、配置、使用中存在的问题，来评价物资的利用效能。

 4、资金的利用效能。通过对公有资金计划下达量、拨付使用量的考核，来分

析评价资金的拨付率；实施项目通过资金拨付率与项目实施进度对比、与立项批

复文件要求以比、与实际需要对比，判断资金使用的时效性、经济性、有效性和

保障程度，揭示其决策失误、管理不善造成的损失浪费情况；通过对资金使用结

果的分析，判断资金使用的效果和所发挥的作用。对于专项资金建设项目完工之

后，还应按照文件规定及时进行竣工验收和决策审计。在审计资金利用效能的同

时，要关注财务状况的合法与效用。财务收支的合法性可通过审查总收入、总支

出及其构成，并与过去同期比较，与单位年度财务计划比较，分析评价其增减余

缺、增减率和执行节支政策的成效，来判断问题。

 5、空间的利