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政策跟踪审计的瓶颈和对策

政策落实情况跟踪审计，是指审计机关在国家重大政策开始执行或者执行过程中的某个时点介入，实施动态的审计监督，以及早揭示和反映妨碍国家政策顺利实施的困难和问题，督促及时整改，促进完善政策措施，推进政策贯彻落实，提升政策的执行效果。

在审计实践中，政策执行审计基本上有两种模式，一是独立型的政策执行审计。二是结合型政策执行审计，包括：与预算执行审计的结合，如：财政预算执行审计等；与专项资金审计的结合、与经济责任审计的结合、与专项审计调查的结合等。

相较于经济责任审计、财政财务收支审计等常规性审计，政策执行审计相对比较复杂，其项目涉及多个部门，综合多个方面。在审计过程中存在以下几个困难：

（一）缺乏政策预期指标，审计结论认同度低。

政策制定时一般都有较为明确的目标任务，但这些目标大多都比较笼统，缺乏具体的定性或定量指标，审计无法用权威的、普遍公认标准来衡量政策执行预期。如对公共资金存放管理的政策执行情况审计时，除资金的开设账户的个数、优惠利率的上浮比例、存放银行的选择等内容有一些硬性评价指标，可以通过量化衡量外，在对定活期存放比例、每日现金流量等内容进行评价时，却无法找到明确的标准，来界定如何既满足资金的安全性又保证存放效益的最大化。再如对药品零差率政策执行情况审计中，审计人员通过分析各家医院的各项指标和数据，发现虽然政府补贴了大量资金实行了药品零差率，但对患者而言，药占比和人均就医费用下降不明显，未能体现政策执行初衷。被审单位认可审计人员的整个分析过程及数据，但却否认审计结论，认为医药价格改革是一个大的体系，这两项指标没有下降，还有很多其他原因，不能直接把“看病贵”未能得到解决这一结果和这项政策执行效果直接划等号。

（二）审计介入时间节点难以把握。

政策执行审计主要特点是政策种类繁多且连贯性强，审计人员很难在短时间内掌握了解。且一项重大政策从酝酿、制定、出台、配套措施的制定、执行，再到显示出政策执行效果，有较长的周期，这就对政策审计介入的时间提出了较高要求。如果在政策成效还没有体现的时候介入，会对政策执行的效果缺乏深入分析，提出不恰当意见或建议，造成不必要的审计风险。如果在政策执行完成后再介入，政策制定和执行中的偏差无法得到及时调整，发现的问题也不能在过程中得到及时整改，从而产生巨大的纠偏成本。

（三）审计人员的业务能力和知识储备尚显不足。

政策执行审计涉及领域广、内容多，且需要对政策制定的背景、当前的经济形势、发展趋势、执行后的影响等方面深入分析，界定政策目标的实现与资金运行背后的权力和责任，并从体制机制制度层面分析问题产生，对审计人员宏观政策措施的研究把握能力要求很高。而客观上地方基层审计机关的项目时间要求比较紧，人力资源有限，主观上审计人员的专业背景相对比较单一，能力素质与政策审计的要求之间存在的较大差距。审计人员很难发挥以往审计业务的经验优势，短时间内“吃透政策”，编制出较为完善的、有针对性的方案，影响审计效果。

（四）审计机关管理体制制约。

政策审计专业性强、涉及内容广，往往需要财务、基建、法律等各方面的审计力量，但基层审计机关的审计组织模式相对固化，存在内部处室、单位之间的机构壁垒，审计信息无法共享，形成“信息孤岛”，无法形成合力，组织模式无法与政策跟踪审计要求契合。另外，审计机关内部的考核仍然以传统审计业务考核为主，对各类审计项目的评价主要以“揭示、纠弊、处罚”为评价重点，但政策执行审计发挥的是审计预防性和建设性功能，审计业绩难以准确量化，审计成果不能得到真正体现，不利于调动政策执行审计积极性。通过审计实践也可以发现，政策执行审计报告所反映的问题仍然偏重于资金筹集、使用和管理，虽对政策制定和执行中存在的一些问题有所涉及，但较少能对政策实施的绩效情况作更深层次的审查，达不到政策审计要求的高度。