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海洋生态文明制度建设的实践与思考

全力推进海洋生态文明建设，探索构建一套科学的海洋

生态文明建设制度体系，并以制度的刚性约束，系统筹谋群

岛的海洋资源可持续保护、海洋开发可循环利用和海洋经济

高质量发展，具有重要意义。

一、海洋生态文明制度建设的探索与实践

（一）海洋生态文明制度建设主要做法

1.“源头严防”是建设海洋生态文明、建设美丽海洋的

治本之策。一是落实海洋主体功能区划制度。《海洋功能区

划(修编)》正式实施，将全市海域划分为港口航运利用区、

资源利用区、旅游区、海洋工程区、海洋保护区等155个具

体海洋功能区，切实加大海洋生态保护力度。二是改革海洋

资源产权制度。2021年选择“贻贝养殖之乡”枸杞乡作为

试点推行“三权分置、二级发包、一证到底”的养殖海域确

权改革，明确产权并重构体系。三是落实海域用途管制。2013

年印发《关于开展凭海域使用手续办理项目建设手续工作的

意见》、2016年全省率先出台《海域使用权、国有建设用

地使用权联合招标拍卖挂牌出让管理暂行办法》，为围填海

工作的开展奠定了基础。探索推进和规范海域使用权立体分

层设权，明确海域立体分层设权范围，鼓励“风光渔”立体

互补模式，服务保障重大项目用海用岛，并对用海主体实施

全过程监督管控，保障海域资源有序开发和可持续利用。四

是建立海洋监测预警机制。海洋监测方面建成包括一个中

心、四个县（区）海洋站、六横、金塘自动站及一批海洋浮

标实时监测系统等在内的全市海洋环境监测体系，承担全市

海域的趋势性监测、海洋功能区监测及赤潮、海上溢油应急

监测等任务。海洋灾害预警方面建成市、县、社区三级海洋

防灾减灾应急指挥体系，目前风暴潮、海浪等主要海洋灾害

预报准确率均保持在**%左右。

2.“过程严管”是建设海洋生态文明、建设美丽海洋的

关键。一是落实入海污染物总量控制制度。开展了多轮入海

排污口排查及整治工作，*个入海排污口均已完成规范化整

治，并对全市主要入海河流和入海溪闸实行总氮、总磷排放

总量控制。探索实践“海上环卫”工作机制新模式，建立完

善“部门联动、日常监管、长效保洁”三大工作机制，组建

“专业化海上保洁队伍、海域海岸线保洁队伍、民间湾滩志

愿者队伍”三支队伍。二是建立海洋资源有偿使用制度。1944

个无居民海岛正式执行《浙江省无居民海岛开发利用管理办

法》，印发实施《海岸线资源有偿使用指导意见》，在海洋

工程环境影响管理上率先举行围填海项目听证会，率先实行

海洋工程环境影响的全过程监管。三是创新海洋生态补偿机

制。在全国率先开展涉海工程海洋生态补偿的实践和探索并

取得了突破性进展，成为自2006年《防治海洋工程建设项

目污染损害海洋环境管理条例》出台以来首个实施海洋生态

补偿制度的设区市。2008年开始实施海洋生态补偿制度，

至2021年收取补偿金及增殖放流金额累计超亿元。四是实

施海洋生态红线制度。2017年开始实施海洋生态红线制度，

划定重点管控区域并实施严格分类管控。2020年开始实施

《“三线一单”生态环境分区管控方案》，并再次调整修订

了海洋生态保护红线。

3.“后果严惩”是建设海洋生态文明、建设美丽海洋必

不可少的重要措施。一是建立健全绩效考评机制。从生态市

建设以来每年下达工作任务书，依据《生态市建设目标责任

考核办法》等开展年度考核和任期考核，并结合实际不断完

善综合考核评价内容，将海洋环境保护、海洋生态修复、海

洋经济发展等指标纳入综合考评体系。二是健全责任追究制

度。全面推开市县(区)两级编制自然资源资产负债表工作，

实行领导干部自然资源资产离任审计。

（二）海洋生态文明制度建设实践特征。

1.政府引导与市场机制双向发力。在海洋生态文明制度

建设推进过程中，政府与市场各占其位缺一不可。从早期《生

态市建设规划》，到海洋特别保护区条例、规范海域使用权、

“三线一单”等做到一张蓝图绘到底，坚持政策制度的系统

性和连续性，并通过政府引导和强化执法，确保海洋生态环

境保护的前后连贯、严肃规范。同时又高度重视并充分发挥

市场的竞争机制、价格机制、供求机制等方面的作用,通过市

场无形之手在合法合规前提下进一步优化资源配置、激发市

场活力。通过两者的双向发力达成制度建设目标效率的和谐

统一，在海产品、用海权、碳汇交易等方面尤为明显。

2.法治保障与德治引导双管齐下。先后出台了全国首部

地方性实体法《海洋特别保护区管理条例》