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市场监管风险防控

当今时代，我国正处在经济社会发展的重要战略机

遇期和社会矛盾凸显期，也是市场监管风险的高发期。作为市场监管

主力军的工商行政管理机关，如何正确认识、有效防范和控制市场监

管风险,对于健全现代市场体系、营造良好的区域经济发展环境、树

立工商执法权威具有重要意义。2010年以来，国家工商总局适时且

有针对性地提出了防范市场监管风险的要求，各级工商部门进行了实

践探索，不断强化风险意识和忧患意识，尽力控减市场监管风险的产

生及其可能带来的各种负面影响。

一、市场监管风险的概念及其特征

风险是指由未来事项不确定性因素形成的潜在危险或造成的潜

在损失。对风险的研究最初出现在经济领域，对风险的分析最多是在

现代经济学分析中。市场监管风险，就是指工商行政管理机关及其工

作人员在履行市场监管和行政执法职能过程中，产生和形成的对市场

和自身不利影响的可能性。工商行政管理机关是政府主管市场监管和

行政执法的重要部门，面对的主要是市场监管风险。市场监管风险可

分为系统性风险和区域性风险。市场监管系统性风险，就是在履行市

场监管和行政执法职能中，由于不确定性因素的影响，所造成的市场

中几个地区、几个领域或整个行业一系列连续发生、涉及面广、影响

较大、损失较多的事故或问题的可能性。这种风险的损失主要包含两

方面，一是整个市场秩序(准入退出秩序、交易秩序、竞争秩序)受到

冲击或影响;二是整个工商行政管理系统由此陷入被动境地。

而市场监管区域性风险是相对于系统性风险而言的，通常是指在

履行市场监管和行政执法职能中，由于地方性政策与国家政策法律存

在冲突、地方性特定高危行业集中、工商行政管理部门履职不当等内

外因素单独或共同发生作用，所造成的市场中一个地区、一个领域或

一个环节发生的涉及面较窄、影响相对不大、损失相对较小的事故或

问题的可能性。如已经发生并曾造成很大影响的“阜阳奶粉’、“海口砒

霜门”事件。由此可见，对各级工商行政管理部门而言，市场监管的

系统性风险和区域性风险确实是客观存在的，并且从实际情况看，区

域性风险发生的概率要远远大于系统性风险发生的概率。

由于市场经济的变化性、工商管理职能的多样性、监管领域的广

泛性、监管对象的复杂性、监管能力的局限性，致使市场监管风险尤

如矛盾一样，具有存在的普遍性和客观性，总的来看，市场监管风险

具有如下几个特点：

1.从产生的现实环境来看，市场监管风险具有时代性

目前，我国进入了发展的重要战略机遇期和矛盾凸显期。社会转

型的价值真空，规则滞后的无序竞争，使市场经济中的很多深层次矛

盾和问题逐渐反映出来，每一个政府部门都面临着风险，如环保部门、

国土资源部门等等。国家工商总局原局长周伯华在2009年12月指出，

在复杂的国际国内经济形势下，中央的各项政策措施，很多都要通过

市场来实现,都要通过加强市场监管去保障落实，这对工商行政管理

部门赋予了更重的任务和挑战。在国家的行政法律体系中，工商行政

管理机关是适用法律法规最多的部门之一(仅次于公安机关)。职能交

叉、多头管理引发的职责不清、权限不明、监管盲区等问题也不同程

度地存在。同时，工商行政管理监管领域由实体领域不断向网络、电

子商务等虚拟领域扩展，在食品安全监管、知识产权保护、不正当竞

争、反垄断等领域的行政权力明显增大，这无疑加重了行政的责任。

权多则责大，责大则风险高。在近两年的基层调研中笔者发现，很多

基层执法人员深深地感受到责任的沉重和风险的增大，危机感明显增

强。

2.从形成的原因来看，市场监管风险具有复杂性

工商行政管理自身和监管对象的特点，决定了市场监管风险的复

杂多变性。一方面，工商行政管理部门是一个大一统的综合行政执法

部门，几乎涉及市场经济的所有法律、法规都赋予工商行政管理机关

一定的管理权限。职能单一的执法部门有专门的法律界定职能和权限，

给执法工作带来了很大便利，执法人员易于掌握操作和明确责任。例

如，海关有《海关法》，烟草专卖部门有《烟草专卖法》，物价管理部

门有《价格法》等。而工商行政管理部门是没有事实上也不可能有一

部专门法律来界定工商管理的职能和权限的，这就要求工商管理部门

的执法人员必须具备很高的法律素养和统筹协调水平。此夕卜，由于

法律法规本身的滞后性和不健全性,一些监管领域出现了无法可依或

有法难依的情况。这些不可控因素，不仅考验着工商管理部门的监管

能力和水平,也考验着他们的监管智慧。