1、民资破冰杭州湾-----案例分析.pdfVIP

民营资本进入公共产品领域引发的思考

公共产品对于一个国家的国民经济和社会发展起到至关重要的

作用，而目前公共产品的供给也是我国经济体制和政府职能转变过程

中需要关注的问题。由于公共产品的非竞争性与非排他的性质，一般

观点认为公共产品理应由政府来供给，然而随着经济的发展，人民生

活水平的提高，政府所提供的公共产品远远不能满足民众的需求，再

加之政府运营公共产品的成本过高与效率过低的问题，使我们不得不

去思考这样一系列问题:公共产品究竟能不能由私人经营管理？民营

资本是否能够主导某些公共产品？假定民营资本进入公共产品生产

领域并在某些重大项目中起主导作用，会不会带来社会不公平？而民

资“破冰”杭州湾跨海大桥的经验则证明民资可以参与提供并且主导

某些公共产品。

（一）民资参与公共产品供给的理论基础

奥斯特罗姆夫妇的多中心理论表示：在公共产品的供给中，多中

心治理首先意味着在公共物品生产、公共服务提供和公共事务处理方

面存在着多个供给主体，这些主体通过彼此竞争、提高效率来降低其

供给成本以使收益的最大化。在对公共事务的管理中，政府或者市场

这种“单一制”的治理方式又呈现出不可避免的缺陷。政府的财政投入

有限且只注重公共产品供给的公平性，忽视了降低成本提高效率；而

市场又一味的追逐经济效益的最大化无暇顾及社会公平与公益。所以

多中心治理既能避免二者的缺陷，又能有效综合两个主体、两种手段

的优势。80年代的新公共管理理论也曾说明，政府不是社会生活的

划桨者，而是掌舵者。因此民资参与杭州湾跨海大桥的修建，是打破

政府在大型基建中单一垄断的行为，也是破解政府资金短缺、供给困

难的合理与有效的途径。

（二）民资参与公共产品供给的必要性

早在20世纪70年代，针对西方“福利国家政策”所导致的滞涨与

经济衰退现象，公共选择学派就曾提出“政府失败论”一说，认为公共

部门在提供公共物品时趋向于浪费和滥用资源，公共支出成本规模过

大或者效率过低，政府的活动达不到预期的目的甚至还会出现“寻租”

行为等这样一些情况。而我国虽然历经了改革开放后30多年的发展，

但计划经济所造成的国家垄断公共物品以及公共产品供给低效率的

状况仍然没有根本性质的转变。在当今市场经济情况下，一方面政府

在公共产品的供给上，财政资金捉襟见肘、难以为继；另一方面社会

公众生活水平的提高对公共产品的消费也提出了更高的要求。杭州湾

大桥修建时，市政府对大桥指挥部的态度十分明确：“大桥建设，市财

政不出一分钱”，而大桥的修建又刻不容缓，因此民资的参与是非常必

要的。

（三）民资参与公共产品供给的可能性

“其实，从决定建设大桥那一天起，资金问题我们就没有担心过，”

大桥指挥部副总指挥金建明说。首先，民资的雄厚是大桥修建的前提。

2001年大桥正式立项后，出现了“民资争着参股、银行抢着贷款”的一

幕。从民资的热情参与来看，一方面宁波的市场经济发展相对比较成

熟，大部分民营企业已经完成了资本积累的时期，具有了殷实的资本；

另一方面，民资参与大桥的修建也是其自身权衡利弊、寻找新的投资

契机、盘或资本的出路。其次，投资大桥也是民营企业家承担社会责

任的一种体现，当时宁波民营企业家的社会责任意识还是相当值得信

任的。再者，借鉴别国的经验，英国早在20世纪80年代就开始私

有化改革，主要集中于航空、能源、电力等自然垄断企业，而在20

世纪90年代又将私有化扩大到邮政、铁路、运输等部门。资本的充

裕、强烈的社会责任意识以及外国的经验为大桥的修建提供了可能。

（四）民资参与公共产品供给，政府的职责

公共产品供给之前，政府首先应该营造公平竞争的环境，让有

实力的企业家都能参与融资，进行公平的竞争。其次进行有效的引导，

使民营资本参与融资。在整个融资过程中，对企业家的疑问等提供技

术手段、专家论证。面对“绍兴通道”建成后将对大桥产生的冲击，大

桥指挥部也组织专家开展调研，调研结论：“绍兴通道”建成后，对大

桥交通会有一定分流，但影响不大。之后，大桥指挥部通过各种渠道

发布信息，在全国范围物色新的投资商。

公共产品供给过程中，政府应在政策税收等方面予以优惠，以

支持民企资本的参与。在大桥融资款项到位以及各项准备齐全后，政

府应减少审批程序，提高审批效率，予以支持；在政策等方面也放宽

了国家对民营资本实施的“非禁即入”的规定，鼓励民资参与大桥的建

设；税收贷款方面也予以很大的支持。

公共产品建成后的运营过程中，政府也应该积极有效的监管，