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PPP项目超概原因分析及风险防范

在建设工程投资控制过程中，一般分为决策阶段的投资控制、设计阶段的投资控制、招标阶段的投资控制以及施工阶段的投资控制。其中，设计阶段的投资控制尤为重要。在此阶段，需编制初步设计概算（下称“概算”）及施工图预算，而概算作为总投资控制的依据，有着十分重要的作用。实践中，较政府投资项目，很多PPP项目因种种原因更容易面临超出概算（以下简称“超概”）风险，致使项目无法推进，影响项目进展。本文结合部分PPP项目关于超概的解决思路，分析PPP项目超概的原因、面临的风险以及超概的预防措施。

一、概述

设计概算是指以初步设计文件为依据，按照规定的程序、方法和依据，对建设项目总投资就其构成进行的概略计算。概算由设计单位负责编制，并对其编制质量负责。

概算应当包括国家规定的项目建设所需的全部费用，如工程费用、工程建设其他费用、预备费（基本预备费、价差预备费）等，部分经营性项目还包括铺底流动资金。概算在编制时，应按当时当地的设备、材料价格计算。

概算文件应视项目具体情况采用三级概算（总概算、综合概算、单位工程概算）或二级概算（总概算、单位工程概算）的编制形式。

根据《政府投资条例》（国务院令第712号）等相关规定，概算是控制项目总投资的依据。在项目实施过程中，不得随意超出概算。《河南省省级政府投资项目概算管理暂行办法》

（豫发改投资〔2020〕54号）同时规定未经核定概算的省级政府投资项目不得开工建设。

因此，概算经批准之后，即作为政府投资额的上限，应避免项目超概。

二、PPP项目超概原因分析及超概后果

（一）PPP项目相较政府投资项目更易超概的分析

较政府传统投资项目而言，PPP项目更容易超概，主要原因如下：

1.项目边界条件不同

政府传统投资项目一般在施工图预算出来之后，编制工程量清单，经财政评审进行招标。此时，项目往往已经完成了初步设计、地质勘察，项目边界较为清晰，前期工作深度较深，且传统政府投资项目一般仅针对工程费用部分，投资较为控制。

PPP项目一般在完成可研报告编制之后即进行社会资本采购。此时，前期工作准备时间较短，很难准确界定项目的范围、内容和标准，项目的边界条件比较模糊，一般按照“费率”下浮的方式确定建设成本结算基数。在此过程中会存在大量的变动因素，特别是双方约定的建设过程中的风险因素及承担方式，均会影响到总投资的最终确定。

2.项目筹资方式不同

资金是保障项目顺利实施的重要因素，如项目实施过程中，因资金到位不及时，极易导致项目出现停窝工、工期延误等现象。

传统投资项目先有预算在招标，承包商不需要再去筹措资金，在其中标后，即可开始项目实施，政府根据其施工进度支付工程款，工期延误的可能性相比PPP项目较小。

PPP项目主要依赖投资人的融资能力，并由项目公司去筹措资金。然而，项目公司能否顺利完成融资，取决于社会资本方的实力、项目融资手续、政策的松紧等，不确定性因素较多。在实际中，不少项目因种种原因导致融资不能，项目因资金问题而频繁停工。

停窝工不仅导致项目公司多支出相关费用，也会导致项目的迟延。2017年前后，材料价格经历了一波上涨，造成部分项目本应在材料价格处于低点时完成，但因为工期延误，致使工程在材料价格处于高点时完成，直接导致工程投资额的增加。

（二）PPP项目常见超概原因分析

因PPP项目与政府方的上述区别，PPP项目更容易超概。更有甚者，部分项目超概甚至超出原概算金额的30%甚至更高，经分析超概原因，可分为政府方原因、社会资本方原因以及不可抗力原因。

1.政府方原因

一是项目前期工作深度不足，部分项目急着上马，包装时间较短，未充分考虑、调研项目所需的实际规模及标准。在做可研估算时，也未经充分的科学论证，可研估算确定时不够严谨，致使投资额满足不了项目的实际需求，项目初始，即遗留了超概的风险。

二是部分项目在建设期间提升建设标准，扩大建设规模。部分项目随着项目实施，原预计的项目功能或者标准已经满足不了项目的实际需要，如某项目原计划仅路面维修改造，但实际实施时增加了雨污分流和电力电信管网等工程。因为建设标准的提升以及建设规模的增加，均导致了投资额增加，造成超概。

三是因政府方原因导致工期延误，造成工期延长。工程本应在材料价格处于低位时完成，但因工期延误，在材料价格处于高位时才完成，直接引起了费用增加，造成了超概。政府方常见的原因主要有土地提供不及时、项目相关手续办理不及时致使融资困难，项目因资金缺口而停滞等。

四是部分项目落地时间久，从可研审核通过，到项目落地前前后后经过三四年或者更久，期间经历了人材机等价格上涨，远远超出可研估算的金额。以及部分项目前期终止后，未调整可研报告，在二次选择投资人时，总投资仍根据旧可研报告的估算金额为基数计算总投资，未考虑项