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联邦制

联邦制是若干个单位联合组成的统一国家.

联邦制国家的特点是：

第一,国家整体与组成部分之间是一种联盟关系,联邦政府行使国家主权,是对外交往的主体.

第二,联邦设有国家最高立法机关和行政机关,行使国家最高权力,领导其联邦成员.

第三,实行联邦制的国家都认同于统一的联邦宪法,遵从代表国家利益的统一法律.

第四,联邦各成员国有自己的立法和行政机关,有自己的宪法、法律和国籍,管理本国内的财政、税收、文化、教育等公共行政事务.

第五,联邦和各成员国的权限划分,由联邦宪法规定.如果联邦宪法与成员国的宪法发生冲突,以联邦宪法和法律为准.

在当今世界近200个国家中,虽然只有20多个联邦制国家,可是,它们的人口总数在22亿以上,而且占了世界大约二分之一的土地.其中,领土最小的是拉美的圣基茨――尼维斯联邦,267平方公里,最大的是横跨欧亚的俄罗斯,1700多万平方公里.据笔者最近的核查,面积在200多万平方公里以上的国家中,绝大多数是联邦国家.而在亚洲、欧洲、北美、南美、大洋洲、非洲面积最大的国家中,除了中国以外,俄罗斯、加拿大、巴西、澳大利亚、苏丹无不实行联邦制.亚洲第二大国家——我们的邻邦印度,也是联邦国家.

这样多的大国选择了联邦制,其中是否有某种不可抗拒的规律值得我们研究呢?100多年前,当孙中山等前人致力于推翻帝制、创立共和时,曾率先提出了建立联邦共和国的主张.今天,当许多有血性的中国人渴望完成前贤未竟的自由大业时,联邦主义的呼声再度浮出了水面,这似乎并非偶然.那是一种与我们的传统迥然不同的国家结构形式,是一种我们不熟悉的建构政治社会的方式.无论是赞成还是拒绝,都必将是一个深刻影响中华民族命运的抉择.所以,不能不深思熟虑,慎之又慎.

选择联邦制是否会导致国家分裂?联邦制对于未来中国的自由、和平、稳定、安全与发展,到底意味着什么?中国有条件推行联邦制吗?在联邦制与以中央集权为特征的单一制之间,是否有某种中间道路可走?事实上存在的尖锐的民族矛盾、一些边疆地区人士的分离主义要求,应如何对待?有的人漠视国家统一的重要性,甚至扬言“独立一块活一块”,对此我们应持什么态度?也有人说,“国家大小并不重要,只要人民幸福就行”,他们的话包含多少真理呢?联邦制可以为国家的统一与人民的自由提供最佳可能性吗?

这些问题已尖锐地摆在我们面前,思考它们不仅是我们的自由,也是我们不可挥却的责任.眼下并不是没到思考这些问题的时候,而是思考得还远远不够.我写这篇文章,就是为了推进思考与讨论.

那么,联邦制是什么样的制度,它与我们所熟悉的单一制有什么区别?虽然国内许多宪法教科书对此不无涉及,但都流于皮毛.为了清楚明白起见,我们这里还是从最初步的地方开始.此外,我们也有必要简略地追溯一下联邦制产生的原因与历程,以便对其蕴含的观念、精神与价值追求有一个基本认识.在将联邦制与中国联系起来讨论之前,让我们先做点这一基础工作.

概而言之,联邦制是一种多中心的复合共和制,（1）是关于自治、非集权、多样性的宪制安排.它有两个基本的建构原则,第一,制定一部有严格修改程序的宪法,在全国政府与各构成单位（州、省、邦）之间分割国家权力.全国政府管理国防、外交、统一大市场等与全国人民密切相关、需要集中管理的特殊事项,其他与各构成单位人民密切相关、能够分别管理的一般性事项,都由各构成单位政府管理.第二,各构成单位人民有自治或自组织权.（2）各构成单位议会议员、政府首长,由当地人民选举产生.（3）绝大多数联邦国家的构成单位并且有自己的宪法,规定自己的政府组织形式.（4）此外,联邦制还有两个并非不重要的原则：联邦议会一般实行两院制,其中一院按人口比例选举产生,另一院由各构成单位选举或任命的代表组成；（5）当联邦与各构成单位发生权力冲突时,由独立的司法机构——联邦最高法院或宪法法院依据宪法裁决.

联邦制国家各构成单位政府,不同于单一制国家的地方政府,它们在国家中具有很高的、独立的地位.国内许多研究外国政府制度的学者往往将两者混为一谈,这实在是出于本土成见的一种严重误解.从性质和功能上说,单一制国家的地方政府是实现全国政府目标的手臂,（6）联邦制国家各构成单位政府却并非如此.根据联邦制原则,全国政府与构成单位政府并不是核心与边缘、上级与下级的关系,而是具有不同权力、职能范围的政府之间的关系.它们彼此独立,权力都有限制.各构成单位也是国家主权的组成部分,因为它们与联邦在不同范围内分别行使统治权.当然,它们也不是国际法意义上的独立、主权国家.并且,联邦是全体人民建构的永久性共同体,是任何构成单位或群体无权随意取消的主权国家.（7）

现今世界上的联邦国家,多数是在原来就存在的小型共和政治体基础上联合而成,也有的是通过政治改革将以前的单一制国家