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减轻农民负担新解

农民负担过重，收入增长缓慢，绝大多数以农业为主要收入来源的农户（占农村住户总数的77.5），人均纯收入实际上处于负减长。这说明，减轻农民负担仍然是一个有待深入探讨的开放性课题。本文试图以江泽民同志的“5·31”讲话为研究路径，从“制度性障碍”角度入手，对减轻农民负担问题进行讨论。

一、农民负担过重的根本原因

分析农民负担过重的根本原因是减轻农民负担研究中的最核心问题之一。所谓农民负担，是指农民在国民收入分配中无偿向社会提供的各种资金、产品、劳务等各种资源的总和，表现为一定的实物或货币支出。从表面上看，农民直接与乡镇政府发生联系，农民的负担过重直接体现为乡镇政府乱收费、乱摊派，侵犯了农民合法权益这种扭曲的政府行为上。因此，流行意见都是把农村税外收费视为农民负担过重的根本原因。从深层原因看，并非如此，农民负担过重，是由于我国现存的“体制性障碍”造成的。因此，单纯地治理乱收费和规范乡镇政府与农民的分配关系不能彻底解决农民负担问题，而关键在于解决“体制性障碍”问题。江泽民同志在距党代会召开还有数月之际，于5月31日在中央党校省部级干部进修班毕业典礼上发表重要讲话，指出：“在新世纪新阶段，发展要有新思路，改革要有新突破，开放要有新格局。要以完善社会主义市场经济为目标，继续推进市场取向的改革，从根本上消除束缚生产力发展的体制性障碍，为经济发展注入新的活力。”这公开表明，我国现行的社会主义制度还存在有“束缚生产力发展的体制性障碍”。解决农民负担过重的问题，首先必须解决农村的“体制性障碍”这个根本问题。农村的“体制性障碍”造成的农民负担过重，可以从政治体制和经济体制两方面分析。

1、政治体制性障碍。

政治体制性障碍表现为农村基层政治权力对经济权力的过度侵蚀和农民的社会政治地位低下。

第一，农村基层权力对经济权力的侵蚀。政治权力是通过对经济权力、军事权力、文化权力等的作用来实现其目的的。如果政治权力对经济权力作用过度，就构成政治权力对经济权力的侵蚀或过度侵蚀。在中国农村，之所以存在政治权力对经济权力的过度侵蚀，其原因一方面是政治权力的监督机制弱化；另一方面是农民对自己的经济权力没有或只具有弱保护功能，或者要达到一定程度的保护，需付出高昂的费用。正是由于双方力量的不对称，使政治权力得以过度侵蚀经济权力。

政治权力对经济权力的作用形式如制度、机构等不规范，也是导致农民负担重的一个重要因素。乡村组织制度没有完全理顺；县乡机构臃肿，该设的机构没有设起来，该撤的机构撤不下去，人浮于事；法律不健全，执法不力；国家的有关政策不合理等等，这些因素共同导致了农民负担过重。

第二，农民的社会政治地位低下。农民负担过重的问题归根结底还是农民的社会政治地位缺乏保障的问题。中国农民在历史上的任何朝代，都是位居社会的低层，始终处于被欺凌和被损害的境地，到今天这种情况仍没有完全彻底改观。长期以来，我们一直致力于缩小和消除所谓的城乡差别，但由于对农村的“歧视性”政策，投资结构中倾向城市，农村投资远远不够；金融服务方面，对城市投资多，对农村微不足道，使城乡差距不仅没有缩小，在某些方面反而有进一步加大之势。并且，农民没有自己的群众团体或组织，因而不能形成与地方政府制衡的有效压力。国家没有一部专门保护农民权益的法律，农民也就没有武器来抵制地方政府滥用权力的行为。他们常常孤立无援，上告无门，甚至陷入悲惨的境地。

2、经济体制性障碍

经济体制性障碍是农民负担过重的直接性原因。

第一，财政体制。县乡财政普遍实行分灶吃饭，乡镇支出实行包干。这种体制使一些乡镇有限的税源不能满足费用支出不断增长的需要。县上与财政支出过大的乡镇搞财政分灶吃饭，等于把应该由县上背负的财政包袱甩给了乡镇。这对于那些经济发展缓慢和财政长期困难的乡镇来说苦不堪言。乡镇既要按分配的财经任务上交县财政，又要保证乡财政负担的这一块人的吃饭（除乡镇干部工资外，教师工资支出一般都在70左右），自然会加重农民负担。

第二，城乡二元税制。即以城市现代工商税制为一元，以农村传统农业税和工农产品剪刀差为另一元的新的城乡二元税制格局。实行经济体制改革后，城市工商税进行了以国有企业利改税、利税分流为核心的多次改革，特别是通过1994年的税制改革，终于使适应计划经济体制的传统税制转变为适应市场经济体制的现代税制，基本上解决了城市工商业积累率过高的问题，理顺了政府与工商企业以及政府与城市居民之间的分配关系。与此相适应，政府对农村征收制度也进行了一些调整，但仍然坚持对农业单独设税的制度。农民负担过重，表现在城乡居民之间的税负不平等上。当前，平