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PPP项目绩效评价挂钩问题的政策分析

近期，各地市迎来了针对PPP项目执行情况的核查。多个地

市PPP项目存在“可用性服务费未与项目绩效评价结果完全挂

钩”，从而被认定为政府隐性债务的问题。本文将结合相关法规

政策，对PPP项目中绩效评价结果挂钩比例问题进行梳理与分析。

一、问题的提出

核查问题：在本次核查中，多个地市2015、2016、2017年

发起的PPP项目，因项目可用性服务费未100%与运营期绩效评

价结果挂钩，被认定为不符合财金〔2019〕10号、财预〔2018〕

113号文要求。

核查依据：财金〔2019〕10号文要求，建立完全与项目产

出绩效相挂钩的付费机制，不得通过降低考核标准等方式，提前

锁定、固化政府支出责任；财预〔2018〕113号文要求，政府付

费和可行性缺口补助与绩效评价无关，而是由政府直接承诺保底

收益、固定回报等，属于PPP政府债务。

问题定性：地方政府债务风险防控不到位，即PPP项目中设

定的付费机制提前锁定、固化了部分政府支出责任，造成少报、

漏报政府隐性债务。

二、相关政策规定

（一）政策规定

1.《财政部关于推广运用政府和社会资本合作模式有关问题

的通知》（财金〔2014〕76号）

三、切实有效履行财政管理职能

（五）完善项目财政补贴管理。对项目收入不能覆盖成本和

收益，但社会效益较好的政府和社会资本合作项目，地方各级财

政部门可给予适当补贴。财政补贴要以项目运营绩效评价结果为

依据，综合考虑产品或服务价格、建造成本、运营费用、实际收

益率、财政中长期承受能力等因素合理确定。地方各级财政部门

要从“补建设”向“补运营”逐步转变，探索建立动态补贴机制，

将财政补贴等支出分类纳入同级政府预算，并在中长期财政规划

中予以统筹考虑。

（七）稳步开展项目绩效评价。省级财政部门要督促行业主

管部门，加强对项目公共产品或服务质量和价格的监管，建立政

府、服务使用者共同参与的综合性评价体系，对项目的绩效目标

实现程度、运营管理、资金使用、公共服务质量、公众满意度等

进行绩效评价。绩效评价结果应依法对外公开，接受社会监督。

同时，要根据评价结果，依据合同约定对价格或补贴等进行调整，

激励社会资本通过管理创新、技术创新提高公共服务质量。

2.《财政部关于印发政府和社会资本合作模式操作指南（试

行）的通知》财金（〔2014〕113号）（已失效，参考）

第二十六条第二款政府有支付义务的，项目实施机构应根据

项目合同约定的产出说明，按照实际绩效直接或通知财政部门向

社会资本或项目公司及时足额支付。设置超额收益分享机制的，

社会资本或项目公司应根据项目合同约定向政府及时足额支付

应享有的超额收益。

3.《财政部关于规范政府和社会资本合作合同管理工作的通

知》（财金〔2014〕156号）

二、切实遵循PPP合同管理的核心原则

（三）维护公益。建立履约管理、行政监管和社会监督“三

位一体”的监管架构，优先保障公共安全和公共利益。PPP项目

合同中除应规定社会资本方的绩效监测和质量控制等义务外，还

应保证政府方合理的监督权和介入权，以加强对社会资本的履约

管理。与此同时，政府还应依法严格履行行政管理职能，建立健

全及时有效的项目信息公开和公众监督机制。

4.《国家发展改革委关于开展政府和社会资本合作的指导意

见》（发改投资〔2014〕2724号）

五、加强政府和社会资本合作项目的规范管理

（五）绩效评价。项目实施过程中，加强工程质量、运营标

准的全程监督，确保公共产品和服务的质量、效率和延续性。鼓

励推进第三方评价，对公共产品和服务的数量、质量以及资金使

用效率等方面进行综合评价，评价结果向社会公示，作为价费标

准、财政补贴以及合作期限等调整的参考依据。项目实施结束后，

可对项目的成本效益、公众满意度、可持续性等进行后评价，评

价结果作为完善PPP模式制度体系的参考依据。

5.《国务院办公厅转发财政部、发展改革委、人民银行关于

在公共服务领域推广政府和社会资本合作模式指导意见的通知》

（国办发〔2015〕42号）

三、构建保障政府和社会资本合作模式持续健康发展的制度

体系

（九）建立多层次监督管理体系。行业主管部门根据经济社

会发展规划及专