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关于土地出让底价的一些基本问题

出让制度是我国国有建设用地供应制度的核心内容，依法科学确

定出让底价则是国有建设用地出让中的关键环节。现实中，一些地方

对确定出让底价的程序、政策还存在模糊认识，有些甚至还没有理清

相关概念。弄清确定出让底价的一些基本问题，对于规范国有建设用

地出让的操作行为，合理显化国有土地资产价值，防止国有土地资产

流失，具有重要意义。本期，我们约请了有关方面的专家，对这些问

题进行专题解读。

出让底价确定的一般程序

国有建设用地使用权出让涉及的标的价格较高，经常高达数千万

元、数亿元甚至几十亿元。由于土地市场的特殊性，而且土地后期的

开发利用情况复杂、影响因素多，其具体实际价格难以先期判别。为

避免国有土地资产流失，现行制度规定，国有建设用地使用权出让必

须进行土地估价。通过估价分析了解要进行招拍挂地块的正常价格，

并在此基础上综合确定出让底价。

出让底价，是指政府根据土地估价结果、产业政策和土地市场情

况等，集体决策、综合确定的宗地最低出让价格。根据出让形式不同，

出让底价可以分为协议出让底价、招标出让标底、拍卖出让底价和挂

牌出让底价四种具体形式。

出让底价一般按以下程序确定：

第一，先确定拟出让宗地的用途、容积率等规划和土地使用条件。

第二，由市、县国土资源管理部门根据拟出让地块的条件和土地

市场情况，依据《城镇土地估价规程》，组织对拟出让地块的正常土

地市场价格进行评估。由于出让土地一般都是用于开发和再开发建设，

因此，假设开发法（剩余法）、市场比较法等往往成为首先选用的方

法；收益还原法和基准地价系数修订法也很常用，而成本逼近法则往

往不大适用。但如出让地块为旧城改造等情形下，成本逼近法则往往

被用来测算政府拆迁改造成本与出让收益的对比分析。在出让教育、

基础设施用地等情形下，由于受市场交易案例数制约，成本逼近法也

可适当选用。

第三，明确政府相应的产业政策和供地政策，收集了解拟出让宗

地所在级别的基准地价和协议出让最低价标准以及土地市场状况等资

料。

最后，政府土地出让协调决策机构应当依据拟出让宗地的市场价

格评估结果，综合考虑政府产业政策、供地政策、土地市场状况等，

最终确定拟出让地块的出让底价。

需要理清的几个概念

在国有建设用地使用权出让实践中，经常涉及的地价类型主要有

以下几种：

基准地价。所谓基准地价是指，人民政府对城镇规划区范围内现

状利用条件下不同级别或不同均质地域的土地，按照商业、住宅、工

业等土地用途分别评估确定的某一估价期日上法定最高出让年期土地

使用权区域平均价格。基准地价原则上每三年更新一次，并根据市场

变化适时进行调整。基准地价是政府组织评估确定的一种区片平均地

价，代表一个级别或区片范围内某类用地平均价格水平，是衡量区域

地价水平和确定出让底价的重要参考。

标定地价。标定地价是在市、县政府根据需要评估的正常土地市

场中，在正常经营管理条件和政策作用下，具体宗地在一定使用年限

内的价格。标定地价是政府组织评估确定的某宗地市场正常价格，是

宗地地价的一种，可以作为确定出让底价的依据。

协议出让最低价。即协议出让国有土地使用权最低价，是指省级

以上人民政府为了宏观调控土地市场，防止低价出让国有土地使用权

而实施的出让价格最低控制标准。协议出让最低价标准是政府确定的

一种区域最低价格控制标准，是区域价格的一种，一般相当于基准地

价的70%左右。

起始价或起叫价。起始价或起叫价是国有建设用地拍卖或挂牌出

让中，土地拍卖主持人或挂牌主持人针对拍卖出让或挂牌出让人的具

体宗地，在土地拍卖会上首先宣布或在挂牌出让公告规定的土地交易

地点挂牌显示的该宗地的竞价基数，拍卖竞买人或挂牌竞买人以此基

数开始进行竞买。

市场价格。是指某宗地在土地市场中正常交易情况下的市场价格

水平，一般由土地评估机构或评估专业人员根据宗地条件和土地市场

情况科学评估确定。经常有人说只有招拍挂才能形成市场价格，否则

无法知道市场价格，其实这是一种错误认识，招拍挂价格是一个交易

价格，并不一定是市场价格，而按照评估准则，评估机构的评估结果

应当体现出市场价格，其不可能直接评估出出让底价或成交价格、抵

押价格等。

交易价格。是指某宗地在土地市场中的实际成交价格，如协议成

交价格或招拍挂成交价格，交易价格受很多个别因素影响，不一定代

表市场价格。

出让最低价与出