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城市公共安全治理对策

城市公共安全治理对策——以住宅小区电梯安全治理为例

[摘要]近年来，城市电梯安全事故呈高发态势，给市民工作生活带来巨大的威胁，不同程度地造成民众生命财产的损失。如何从源头上治理电梯安全系统的隐患，成为城市公共安全治理的重要内容。日益频繁的电梯安全事故是电梯安全运行系统脆弱性综合作用的结果。以住宅小区电梯安全治理为例，基于脆弱性理论视角探讨城市公共安全治理的对策，提高小区电梯安全运行的能力。

[关键词]脆弱性理论；城市公共安全；治理

[中图分类号]D63

[文献标识码]A

一、问题提出：电梯运行安全事故频发

中国电梯行业协会统计数据显示，目前我国正在运行的电梯约163万台，是世界上拥有电梯最多的国家。如上海电梯年平均增长率达12%，截至2012年，上海各类电梯保有量已近16万台，数量已经超过纽约，成为全世界电梯最多的城市。其中，住宅小区电梯占到一半，使用年限超过20年的达到1.43万余台。自2013年5月份以来，云南、湖北、深圳、西安、厦门等地连续发生多起“电梯吃人”事故，造成多人伤亡，电梯使用成为城市安全运行中的高风险地带，反映了电梯运行安全系统是非常脆弱的。由于住宅小区电梯运行的特殊性，其管理主体多元化，电梯运行安全系统脆弱性更加突出，安全问题更应值得关注。基于脆弱性理论范式视角探讨住宅小区电梯安全运行系统脆弱性治理对策，对保障城市公共安全运行具有重要价值。

二、理论视角：脆弱性理论范式

脆弱性理论范式发展经历了一个长期过程，它为城市公共安全事故产生机理分析提供了独特的理论视角。1970年代GilbertF.White首次提出了脆弱性的概念，之后被广泛应用于灾害学、生态学、金融学、社会学和经济学等许多方面。[1]“脆弱性”理论范式最初是运用于自然科学领域，后来逐步延伸到社会科学领域和管理学领域，并大大丰富了“脆弱性”的内涵和内容，并将脆弱性理论运用于危机管理领域，为解读危机事件生成机理及探讨城市公共安全治理提供新的路径和视角。

根据国内外学术界关于脆弱性理论研究可知，系统的脆弱性是指系统对外在危害的暴露程度，是系统本身的客观属性，是暴露性、抗逆力和恢复力的高度统一的概念。系统脆弱性主要来源于：1.自然属性。如地理、地质、气象、自然环境和生物等；2.技术属性。如工程、装备、技术和生产活动等；3.社会属性。如政治、社会、经济、法治、文化、宗教、教育制度和传媒网络等；4.管理属性。如公共管理、应急管理法制、体制、机制与应急准备等。[2]这为我们分析系统脆弱性提供了理论框架。

就事故灾难类突发事件而言，其脆弱性主要来自风险管理、公共安全基础设施、应急准备水平和应急响应能力四个方面及其累加或耦合形成的综合脆弱性。[3]脆弱性本身并不一定产生灾害或危机，而是系统在致灾因子对系统作用下超过了系统脆弱性抗逆力，灾害或危机事件就产生了。因此，灾害事件产生都是在致灾因子的影响下，通过多重扰动因素影响安全系统，系统综合脆弱性（主要包括自然系统、技术系统、社会系统和管理系统等领域的脆弱性）集中表现出来，打乱系统间的结构平衡，使脆弱性超过特定的安全阈值，灾害事件由此而产生。

系统脆弱性无疑是在面对灾害或危机事件时可以真正控制的因素，通过对脆弱性的监控，提高系统的抵抗力（物理）和抗逆力（社会人文），降低或消除潜在的风险。据此，推断出要减少当前城市运行中的事故灾难事件的风险，可以通过对自然系统、技术系统、社会系统和管理系统中的脆弱性进行干扰和控制，提高城市公共安全系统的抗逆力，保障城市公共安全系统正常运行，这也是对探讨城市公共安全系统脆弱性治理的意义所在。总之，如果能将城市公共安全系统脆弱性梳理出来，采取有针对性防控措施去治理，系统安全运行就有了坚实的保障。

三、事故成因：系统脆弱性综合作用的结果

根据脆弱性理论范式的基本原理，住宅小区电梯安全事故不是偶然的，而是电梯安全运行系统脆弱性在外在致灾因子的作用下超过了特定的安全阈值，是各种系统脆弱性综合作用的结果。住宅小区电梯安全运行系统脆弱性主要体现如下：

一是居民电梯安全使用意识薄弱和知识缺乏。部分居民安全使用电梯意识不强和知识不足，基本没有意识到电梯本身也是一种特种设备，对其存在的风险认识不足，常常会出现超载、人为损坏电梯、违规使用电梯等不正常现象，人为制造了电梯不安全运行的风险，为安全事故埋下了诸多隐患。

二是电梯安全使用年限缺乏制度性规定。部分大城市20世纪90年代建设并投入使用的各种电梯小高层相继进入生命“大限”，由于法律上没有权威性规定电梯报废的准确年限，使得电梯制度化更新缺乏有效而权威的依据，超期服役现象普遍存在，增加了电梯安全运行系统的脆弱性。

三是电梯维修保养单位和人员素质参差不齐。