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中国电信产业管制机构的设立与运行对策研究中国电信产业管制机构的设立与运行对策研究

[摘要]电信产业重组改革以来,电信产业市场竞争格局初步形成,电信业进入

了三家电信运营企业全业务经营的崭新时代。为保障电信业和谐有序发展,电信

法、电信管理制度、电信产业发展、电信管制机构职责与工作方面均应出台相应

配套措施。

[关键词]电信;监管;制度;研究

电信产业是国民经济支柱产业之一,20世纪70年代以来世界范围内的放松

管制和经济自由化浪潮,对电信产业管制机构的改革提出了新的要求,这也使电信

管制机构的模式更加强调管制机构的独立性,电信管制机构的法律地位和基本权

力日趋明确。从中国电信管制机构的组织体系和运行机制来看,中国电信管制机

构的独立性和法律地位有待明确。此外,电信产业成本结构和需求结构的变化,也

对电信产业管制机构提出了新的要求。

一、电信产业管制需求分析

(一)政府管制理论

1.管制的定义

政府管制,由英文regulation翻译而来,regulation通常被译为管制“”、规制“”

或者监管“”。在学术界较多地使用管制“”或规制’“,实践中我国官方和大众已经

习惯使用监管“”,它是政府采取干预行动的总称,是政府为达到一定的目的,凭借

其法定的权利对社会经济主体的经济活动所施加的某种限制和约束,其宗旨是为

市场运行及企业行为建立相应的规则,以弥补市场失灵,确保微观经济的有序运行,

实现社会福利的最大化。

2.管制的分类

经济学上把政府管制分为经济管制和社会管制两类。

(1)经济性管制。经济管制是指对价格、市场进入和退出条件、特殊行业服

务标准的控制。如电信中的本地网络、电力中的配电和输送、铁路的轨道传输网

络、金融证券、电台电视台等媒体等,这些环节获得合法垄断,有合理意义和社会

效应。

(2)社会性管制。社会管制主要用来保护环境以及劳工和消费者的健康和安

全。主要针对外部不经济和内部不经济。前者是市场交易双方在交易时,会产生

一种由第三方或社会全体支付的成本,像环境污染:自然资源的掠夺性和枯竭性开

采等、假劣药品的制售、隐瞒工作场所的安全卫生隐患等。所以,政府要进行准

入、标准以及信息披露方面的管制。

3.管制的必要性

从本质上说,政府管制的理论基础是市场失灵。对管制的目的和必要性,不同

的理论有不同的阐述,管制公共利益理论认为管制产生的基础是市场失灵,管制的

目的是修正市场制度的种种缺陷,提高社会福利。

(二)电信产业管制需求

1.电信产业的定义

电信产业是国民经济基础性、先导性产业之一,电信网是国民经济信息化重

要信息基础网络设施。无论是在人类的社会、经济活动中,还是在人们日常生活

的方方面面,都离不开电信这个高效、可靠的手段。国际电联对“电信”的定义

是:“:“使用有线电、无线电、光或其它电磁系统的通信。”

2.电信产业的基本特征

第一,自然垄断性。电信运营企业的电信基础设施投资巨大,且固定投资具有

沉淀性“”,在整个产业链中的基础和控制地位显著,一般企业难以进入和退出这个

市场,常常被认为具有自然垄断性。第二,异质替代性。在电话技术发展初期,所有

电话线路都是由铜线连接。随着电信技术的不断发展,涌现出许多传统通信方式

的替代技术,消费者可以自由地从大量连接到网络的设备:如电话、传真机、计算如电话、传真机、计算

机、视频设备中进行选择,而且不必从在位电话公司那里租用。异质替代包括互

补性替代和竞争性替代。第三,全程全网性。电信业在技术上最大的特征是其网

络的全程全网性。如果把电信网络看作是一个巨大的机器,每个电话机就是这个

机器的一个端点,每一个从发话端到受话端的通话都需要这个巨大的机器在统一

的操作下才能完成。第四,电信网络的外部性。网络的外部性分为网络的正外部

性和负外部性。如果网络上的用户多,就意味着入网后预期的信息交流对象的广

泛性。同时新用户的加入,又使原来的用户在不用增加付费的情况下,增加了可连

接性,这就是网络的正外部性。负外部性是指当电信服务的需求超过电信网络通

道的承载能力时,网络服务的质量将会下降;或者对某一个人的服务是以其他人得

不到服务为代价的。第五,普遍服务性。电信业的一个突出特点是人口越密集的

地方,电信成本越低,业务收入相对越高;人口越稀少的地区网络铺设成本越高,使

用率低、成本往往无法收回。

3.电信产业的天然垄断