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政府投资项目项目管理之代建制

政府投资建设项目是全社会固定资产投资项目的重要组成部分，因其具有

投资大、公益性等特点，为经济和社会发展作出了巨大贡献。但是，由于在项目

管理方式上存在问题，政府投资建设项目三超现象比较普遍，腐败事件时有发

生，投资效益往往不能最大化。近年来，不少地方已经意识到对现行政府投资建

设项目管理方式进行改革的必要性和紧迫性，开展了积极探索，取得了良好成效。

这当中，比较成熟和先进的一种方式就是对政府投资建设项目实行代建制。

一

项目代建制最早起源于美国的建设经理制（CM制）。CM制是业主委托一称为

建设经理的人来负责整个工程项目的管理，包括可行性研究、设计、采购、施工、

竣工试运行等工作，但不承包工程费用。建设经理作为业主的代理人，在业主委

托的业务范围内以业主名义开展工作，如有权自主选择设计师和承包商，业主则

对建设经理的一切行为负责。采用CM制进行项目管理，关键在于选择建设经理，

一般来说，精通管理、商务、法律、设计、施工等知识和技能，并具有丰富经验

和良好信誉，是一名优秀建设经理所必须具备的素质。

我们现在所说的代建制则是指项目业主（使用单位）通过招标的方式，选择

社会专业化的项目管理单位（代建单位），负责项目的投资管理和建设组织实施

工作，项目建成后交付使用单位的制度。与CM制相比，无论是在代理人的定义

上还是在选择程序上，现代代建制都更具科学性和先进性。

代建制与工程总承包和工程项目委托管理这两种在国际上广泛运用的现代

项目管理模式也有着很大区别。

目前，发达国家工程总承包的主要方式有：（1）设计-建造总承包

（Design-Build），承包商负责工程项目的设计和建造，对工程质量、安全、工

期、造价全面负责；（2）设计-采购-施工总承包（EngineeringProcurement

Construction），总承包商按照合同约定，完成工程设计、设备材料采购、施工、

试运行等服务工作，实现设计、采购、施工各阶段工作合理交叉与紧密配合，并

对工程质量、安全、工期、造价全面负责，承包商在试运行阶段还需承担技术服

务；（3）交钥匙总承包（Turnkey），与EPC方式基本一样，但对试运行需承担全

部责任。

工程项目委托管理指工程项目管理企业受业主委托，按合同约定，代表业主

对工程项目的组织实施进行全过程或若干阶段的管理和服务。项目管理企业不直

接参与工程的建设，但协助业主进行工程管理，如在项目决策阶段，为业主进行

项目策划、编制项目建议书和可行性研究报告；在工程实施阶段为业主提供招标

代理、设计管理、采购管理、施工管理和试运行等服务。

代建制与以上两者的突出区别在于：代建单位具有项目建设阶段的法人地

位，拥有法人权利（包括在业主监督下对建设资金的支配权），同时承担相应的

责任（包括投资保值责任）。而不论总承包商，还是项目管理企业都不具备项目

法人地位，从而无法行使全部权利并承担相应责任。因而，项目使用单位无法从

项目建设中超脱出来。

二

长期以来，我国政府投资项目基本上都是由使用单位通过组建临时基建班子

（如基建办、工程指挥部等）进行建设管理。这些基建班子通常缺乏应有的建筑

技术和工程经济等相关背景知识，不完全清楚投资规律和基本建设程序，不能掌

握并运用先进的项目管理方法。因此，难免出现各种管理不善的现象，如决策不

够成熟，随意调整方案，前期及实施阶段各环节之间相互脱节，工程建设周期长，

工作效率不高，投资效益低下等。同时，基建班子一般在项目建成后随即撤消，

在建设中积累的经验教训不能转为技术资源，供其他单位或后续项目借鉴。在此

情况下，一些地区逐步开始尝试对政府投资项目实行代建制。

从1993年开始，厦门市在深化工程建设管理体制改革的过程中，就通过采

用招标或直接委托等方式，将一些基础设施和社会公益性的政府投资项目委托给

一些有实力的专业公司，由这些公司代替业主对项目实施建设，并在改革中不断

对这种方法加以完善，逐步发展成为了现在的项目代建制度。2001年7月，厦

门市开始在重点工程建设项目上全面实施项目代建制。2002年3月开始在土建

投资总额1500万元以上的市级财政性投融资建设的社会公益性工程项目中实施

项目代建制度。

1999年初，上海浦东咨询公司受原上海市计委委托，全过程代理建设上海

市收教收治综合基地项目，开始了上海市财政投资项目以代建制形式委托中