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全域旅游背景下绍兴市旅游市场监管问题和对策研究

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高婷常颖

摘要：随着旅游消费的结构升级，人们更注重体验和休闲，趋向于追求个性化及品质化的旅游产品。同时，绍兴地区旅游产业基础条件的改善对周边产业带动效果明显，可以说，绍兴的“全域旅游”时代已经到来。本研究以绍兴市旅游市场为研究对象，通过实地调研、大数据分析等方式，分析绍兴市旅游市场发展现状、旅游市场监管存在的主要问题，探讨加强旅游市场行政监管的政策措施，为全域旅游市场行政监管提供可借鉴的对策。

关键词：全域旅游；绍兴；旅游市场；市场监管

一、绍兴市全域旅游市场发展概况

从2007年到2017年期间，绍兴市旅游业在规模和速度上均实现高速增长。在旅游业总体规模方面，绍兴市接待海内外游客从2007年的1532万人次增长到2017年的8370万人次，年均增长16.8%。旅游业总收入从115.99亿元增加到890.95亿元，年均增长20.4%。游客人均消费水平相对较低，且增速缓慢。对比各区县比较发现，2017年越城区、柯桥区、诸暨市国内游客人均消费超过1000元，但低于浙江省游客人均消费平均值1285元。

从区域产业结构看，绍兴市旅游产业呈现以越城区为中心，并逐步向柯桥区、诸暨市辐射的特征。在越城区、柯桥区、诸暨市三个重点旅游地区的带动下，新昌县、上虞市、嵊州市等地也实现了快速发展，2017年游客接待量超过千万人次。总体来看，旅游重点区县的带动辐射作用明显，整体格局逐步优化。

绍兴用“四全”理念，围绕全景打造、全民参与、全业融合、全时体验，引领全域旅游。全景打造角度，在旅游品牌建设方面，“老绍兴醉江南”是在“诗画浙江”统领下绍兴全域旅游的整体品牌；在旅游空间布局方面，绍兴发展全域旅游将空间布局扩展为“π形结构”；在旅游主题和平台建设方面，以三个国字号金字招牌为依托，以三道建设为轴线，构建起全域旅游的平台框架和骨干体系，逐步实现全景打造；在旅游优化资源配置方面，绍兴在全域范围内优化配置经济社会发展资源，充分发挥旅游带动作用。全民参与角度，在全域旅游模式下，整个绍兴区域的居民都是旅游服务者，他们的角色从旁观者转变成旅游活动的参与者和旅游效益的享受者。全业融合角度，绍兴在全域旅游的发展过程中，将“全业融合”工程作为打造全域旅游的关键步骤来实施，推动旅游与其他产业深度融合。全时体验角度，从游客角度来看，闲暇时间增多，出游可能性变大。从全域旅游目的地方面来看，全时体验需要延长全年的经营时间，塑造新的旅游目的地形象，延长客人的停留时间，形成四季产品和四时产品。

二、绍兴市旅游市場监管的现状

（一）监管主体

绍兴市旅游行政执法的主体是绍兴市旅游委员会和下属各区、县（市）旅游局及旅游行业协会，而绍兴市旅游质量监督管理所和各区、县（市）旅游质量监督管理所是受委托执法的组织。为构建旅游质监体系，加强旅游质监队伍建设，除越城区外，其他下属县市区旅游局也都成立了质量监督科（所）。

绍兴市旅游质量所是参照公务员法管理的事业单位，经费财政全额拨款。旅游质监所同旅游执法支队两块牌子，一套班子，合署办公。越城区尚未单独设置旅游局，其旅游监管职能主要是绍兴市本级的绍兴市旅游质量监督所在承担。柯桥区旅游局行管科（质监科）、上虞区风景旅游管理局行管（质监）科、新昌县旅游委员会行业管理（质监）科，是旅游局内设的行业管理科下并行挂牌的质量监督科，而嵊州市旅游局质监科是旅游局内设的独立的质量监督管理科。总体来讲，各区县质监和行管工作尚未分离，人员配备不足，借岗混用普遍存在。

（二）监管依据

旅游行政执法依据是旅游法律、法规以及规范性文件。随着我国旅游业的发展，旅游业的法制体系也在不断地完善。目前我国已经形成了以《中华人民旅游法》为龙头的，涵盖旅游行政法规、地方性法规和部门规章等的旅游法律体系，并形成了以部门规章、地方法规、国家标准和行业标准等。

（三）监管环境

旅游行政监管的客体，不仅指当地原有旅游系统内的直属单位、企业，还包括社会上所有为旅游者的旅游活动直接或间接提供产品或服务的行业、部门、企业、单位。绍兴市直及各县市旅游质量监督的执法环境主要包括旅行社、星级酒店和A级景区A等。

绍兴市共有星级酒店51家，总体数量不多，但星级品质较高，三星级以上酒店占星级酒店总数的90.2%；共有旅行社145家，整体品质不高，中小型旅行社占绝大部分，从区域分布上来看，超过76%的国际社集中在越城区范围内，造成了国际社分布市县区范围内的极不均衡。共有A级景区77家，其中5A级仅1家，4A级17家，整体数量数量不少，但是景区整体品质函待提高。

（四）监管形式

日常检查主要是常规检查和双随机抽查相结合；专项整治主要是根据国家、省局要求开展专项整治，如“春季行动”、“暑期整顿”、“秋冬会战”“利剑行动-1”“利剑行动-2”等