第一讲：公共管理学的研究对象和内容.pdf

研究对象：who？

研究方法：how？

研究范围：area？

研究理论：theory？

研究趋势：trend？

研究准备：prepare？

研究计划：plan？

一、公共管理涵义

20世纪70年代以来，西方国家乃至整个世界发生了根本性的变化，新技术革命和

经济全球化的迅猛发展，对社会经济生活产生了深刻的影响，同时，人们对政府及

整个公共部门提出了新的要求。传统的、僵化的、等级制的公共行政模式在理论和

实践上受到了质疑，新的公共管理也应运而生。

公共管理的定义，国内外学术界和政府部门并没有一致看法。从公共管理的内涵来

看，有的认为，公共管理的实质内涵是政策分析、财务管理、人力资源管理以及信

息管理和外交关系等；有的则认为，公共管理更倾向于从效率、有效性和服务质量

等方面来关注结果，它适应了分权式管理环境变化的需要，灵活地获得了替代直接

管理的可行方案，并在公共部门内部和公共部门之间营造了竞争环境等。

在公共管理与公共行政的关系方面，学术界的争论也很大。

第一种属“等同论”，美国当代著名行政学家梅戈特认为，两者没有本质区别，其

差别只在于行政价值观上，公共行政注重的是效率，而公共管理除效率以外，还注

重社会公正和平等。有人认为公共管理在某种意义上是回归了公共行政。瓦尔达尔

斯基认为，将行政一词换成了管理一词，实际上是将传统的公共行政学在管理的名

目下复活了。

第二种属“分支论”，认为公共管理是公共行政的一个分支或部分。奥特等人认为，

它(公共管理)是一套实用的方法艺术和科学，适用于公共行政方案的设计与组织重

组、政策与管理规划，通过预算制度进行的资源分配、财务管理、人力资源管理以

及项目评估与审计。梅雷厄姆等人还认为，公共管理是公共行政下面的一个低层次

的技术性、操作性领域，公共管理只是解决公共行政中的管理和技术问题。

第三种属“相互竞争论”，认为两者是相互竞争的模式，无论是在词义、理论基础

和行为模式上那是不同的，“行政”的职能比“管理”的职能狭窄。

中国学者对公共管理的研究处于起步阶段，对其理解也不同。

一种认为：公共管理是政府为促进社会发展．采取各种方式对涉及社会全体公众生

活质量和共同利益的一系列活动进行调节控制的过程。

第二种认为：公共管理学是一门研究公共组织(主要是政府)更有效地提供公共物品

的学问。

还有的认为：公共管理只限于政府工作的狭义管理(狭义的行政管理)。

综合学术界的观点，公共管理是指政府及其他公共部门，为了适应社会经济发展和

满足公众的要求，对涉及公共利益的各种事务所实施的有效管理，这种管理强调适

应外部环境变化，寻求政府与社会力量的互动，走向市场并向私营部门学习，注重

管理效果与责任、强化政府的社会管理和公共服务职能。

二、公共管理的特点

1、专业化管理与责任

首先对越来越多的管理权限进行分割，让高层管理人员对公共组织进行“积极的、

显著的、裁量性的控制”，明确谁是主管、谁承担责任，在此基础上，让部门领导

担负起更多的责任。

2、实施绩效管理

第一，对绩效制定明确的标准并准确评估。“委以责任需要明确描述目标，提高效

率需要牢牢盯住目标。”休斯指出：虽然公共部门制定绩效标准进行评估比私营部

门要困难，但它还是能够实现，绩效评估不仅“可以预先界定次年预期可达到的产

出，还可以将其与本年度的年末实际结果进行比较。

第二，重视控制产出。公共部门习惯于寻求本部门所支配的投入最大化，政府尽力

控制预算，但对有关项目的实际执行方面的信息了解不多。公共管理强调“需要重

视的产出是目标而非过程”，应根据所测定的绩效将资源分配到各个领域。

第三，节约利用资源。削减成本的同时将资源配置给那些最有助于实现战赂目标的

计划。在投入方面，政府应更多地拥有相关信息，对公共部门的资源需求进行检查，

少花钱，多办事。

3、借鉴市场机制

公共部门在较大程度上存在着效率低下、机构臃肿、缺乏活力等问题，并因此导致

财政危机、信任危机等，所以，引入市场机制、向私营企业学习构成了公共管理的

重要内容。这包括：公共部门要引入竞争机制，公共事务可以且有必要通过合同招

标等市场手段完成，人员雇用及公职人员的报酬要具有与绩效挂钩的弹性。

4、建