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行政公益诉讼制度之初论

一、绪论

随着现代社会的高速发展，法律所涉及的广度和深度都在不断扩增。越来越多的社会事务都体现出了对社会法制的新要求。行政公益诉讼作为诉讼类型的一种，在我国尚未建立相应制度的情况下，业已在诸多案件中崭露头角。目前，对于行政公益诉讼比较广泛的定义是指公民认为行政主体行使职权的行为违法，侵害了公共利益或有侵害的危险、可能时，虽与自己无直接利害关系，但为维护公益，而依法向法院提起的行政诉讼。行政公益诉讼形式在我国目前还未被立法者所承认，但随着我国和谐社会理念的提出与普及和对西方法治国家行政公诉制度的考察和法理思考可知，在我国建立行政公益诉讼制度是现实之需要，也是国际上诉讼制度发展的必然趋势。

二、公共利益的界定及行政公益诉讼的概念

笔者认为，要想从真正意义上来界定行政公益诉讼，最重要的是应该明确公共利益之内涵。公共利益是各种法律中经常出现的一个法律概念，它对于有“小宪法”之称的行政法而言更是有着极为重要的意义。行政法作为最重要的公法之一，其许多概念、原则、规则都是以公共利益为出发点和归宿点。然而，正是由于这种重要性，理论界对于公共利益的内涵便是众说纷纭，莫衷一是。

2004年在重庆召开的行政法年会中，诸法学理论工作者就公共利益之内涵提出了不同的主张和看法。

孙丽岩在《公共利益服从的博奕分析》一文中指出,公共利益泛指对象不确定的为社会

全体或多数人享有的利益。这一概念是抽象的,内容是不确定的。

杨临宏在《试论公共利益》一文中则认为,公共利益是指公众的或与公众有关的利益,确

立的标准是存在大多数的、不确定的受益人。他认为公共利益具有五个特征:公共利益具有

不明确性;公共利益具有优先保障性;公共利益具有非营利性;公共利益为社会成员直接享

有以及公共利益具有社会共享性。

陈晋胜、田光伟在《公共利益的涵义、特征和衡量标准》中认为,公共利益的含义是:公共

社会成员所共同拥有的那些利益。这个社会成员包括:1.掌握着国家利益的统治者;2.掌握

着地方利益的领导者;3.掌握着团体利益的管理者;4.掌握着个人利益的个体者。这个共同

利益因此包括:1.国家利益;2.地方利益;3.团体利益;4.个人利益。他还认为公共利益具有

四个特征:区域性;时段性;共益性和共享性。

从以上列举的对于公共利益的定义来看，目前比较一致的看法是认为公共利益是一种不确定的、为社会大多数人所享有的一种的利益。笔者认为，公共利益应该是对社会上大部分人有重要影响的一种利益，它不能与个人利益或者私人利益绝对的区分开甚至对立起来。它应该是生活在社会中的群体所必需的，每个人都可以享有这种利益，这种利益可以说是社会个人的一种基本权利主张。

基于此，笔者认为所谓的行政公益诉讼从严格意义上说是指公民、法人或其他组织认为行政机关的违法行政行为侵害了社会公共利益,在法律法规赋予相应诉权的情况下,以自己的名义提起行政诉讼的一种诉讼类型,相当于美国的纳税人诉讼、日本的民众诉讼等等。

三、行政公益诉讼制度在国外的发展情况及比较分析

公益诉讼源于古罗马，是相对于传统诉讼的一种新型诉讼模式。之所以说它是新型，因为在西方国家行政诉讼制度建立的初衷是为了保障行政权的独立行使，防止并排斥司法权对行政僭越。但二战以来，随着社会经济的发展，西方国家普遍进入了福利国家，行政诉讼的重心也发生了转变，即对行政相对人利益的保护，及对行政机关依法行使职权的监督和制约。行政公益诉讼制度的建立便是作为这一转变最为明显的特征。以下将着重介绍几个西方国家和日本的行政公益诉讼制度。

美国

美国是现代法治国家中行政公益诉讼制度发展得较为全面和成熟的国家。在美国的相关法律规定中，公益诉讼包括有相关人诉讼、市民提起的职务履行令请求诉讼以及纳税人提起的禁止令请求诉讼。其中，相关人诉讼是指在私人不具备当事人资格的法域中，原则上允许私人利用相关人诉讼方式提起诉讼。市民提起的职务履行令请求诉讼是指公民在公务员未履行其职务的情况下可以以私人的身份想法院提起请求发布职务履行令的诉讼。纳税人诉讼则是为美国各州所普遍承认的，它是指纳税人对于公共资金违反支出的可以向法院提出告诉。这就是最为著名的美国的“私人检察总长制度”，即国会通过制定法律，授权允许公民或者社会团体针对国家行政机关及其公务人员侵害、破坏公益的行为提出诉讼。当然，美国联邦总检察长也可以参与争议他认为事关美国利益的任何民事或者行政案件，甚至刑事案件。这与其他国家是明显不同的。

英国

在英国的行政法著作中，救济是一个出现率很高的术语。强调个人主义的英国认为关于行政的法律救济应该具有保护公共利益的职能。英国著名的行政法学家威廉·韦德在其所著的《行政法》一书中就提出，特别救济不仅是为了私人利益，而且是为了公共利益而存在，它是公法制度的核心。禁令之诉就是一种维护公共利益的救济制