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中国地方政府公共服务合同外包现状研究

新中国的公共服务合同审查始于改革开放后。进入20世纪90年代,公共服务市场化改革加快了步伐。一些沿海发达地区纷纷引入外资或民营资本进入公共服务领域,开始由政府包办到合同外包的转变。目前,合同外包已深入环卫、绿化、道路维修、社会服务等多个领域,日益成为各级地方政府提供公共服务的重要机制。

与丰富多彩的实践相比,理论界对于中国公共服务合同外包现状的研究却相对滞后,现有研究大多集中在理论探讨、国外经验总结,或是某一领域的案例分析等方面,缺乏对于整体情况的全景式描述与研究。本文基于30家省级报刊(2000~2009)及《政府采购年鉴》(2002~2008)的二手数据,尝试对这一时期地方政府公共服务合同外包的发展状况做概括性描述,期待能够对进一步的深入研究有所助益。

一、案例的搜集与分析

由于公共服务合同外包涉及的范围广,项目多,动态性强,收集一手数据的难度相当大,并且缺乏相关领域的数据统计。因而,本研究力图利用现存的二手资料,以公开见诸报刊的相关案例及政府采购年鉴的数据为基础。数据来源分为两类:一是主要被中国期刊网收录的30家省委机关报(时间跨度为2000~2009年,共约10年(1)),结合最近几年的国际会议、国内核心期刊相关文章,按照报道时间、地域、所属地行政级别、市场机制、所属公共服务领域、项目名称等标准进行筛选,共搜集到206个比较完整的新闻案例构成本文的样本,案例不包括特许经营;二是历年《中国政府采购年鉴》,时间跨度为2002~2008年,主要收集的是统计数据,另以《中国统计年鉴》作为参考。

需要说明的是,公共服务合同外包与政府采购概念的内涵与外延并不完全重合。一般认为,公共服务合同外包既包括对政府本身所需服务(常被称为辅助服务)的购买,也包括用市场力量获取那些面向公众的服务,却不包括货物的购买;而货物采购从来都是政府采购的重要组成部分。中国的政府采购包括三大种类,即货物类、工程类和服务类。本研究以政府采购中工程和服务类部分来对应公共服务合同外包(未纳入政府采购的合同外包项目仍然存在),可以在一定程度上印证合同外包的发展。

二、关于研究

(一)地方政府公共服务合同外包发展的总趋势

研究表明,中国公共服务合同外包的发展总体上呈上升的趋势,到2006年则有了井喷式的发展,而后虽略有下降,但基本保持了稳定。

1.案例的类型数量

按照时间维度划分案例分布情况,发生在2000年的案例数为2,2001年案例数为3,2002年案例数为2,2003年案例数为5,2004年案例数为8,2005年案例数为10,2006年案例数为49,2007年案例数为45,2008年案例数为45,2009年案例数为37(截止至2009年10月底)。

2.工程和服务类采购量逐年上升

从政府采购统计年鉴来看,中国自从1996年开展政府采购改革以来,取得了巨大的成效。1998年中国地方政府采购规模只有31亿元,从1998年至2007年,地方政府采购每年的绝对值增加额度都在百亿元以上,到2007年已达到4187亿元(1),以年平均87.41%的速率高速增长。巨大的增长额度表明,中国政府采购一直处在旺盛期,增长迅猛。

相应地,全国政府采购金额占GDP和政府财政支出的比例也大幅度提高。2001年全国政府采购金额只占GDP的0.6%,占财政支出的3.46%,到2007年,政府采购金额占GDP的比例为1.87%,占财政支出的比例则为9.36%,增长十分显著。

(2)工程和服务类采购量逐年上升(2)

相关数据表明,货物类历来是中国政府采购的主要部分,2001年货物类采购所占比例曾高达63.23%,随着工程类和服务类采购的不断增加,货物类采购比重有所下降,到2007年首次低于工程类,成为政府采购的第二大部分。

2001年,工程类采购占政府采购的比重为28.79%,在随后的6年里一直高速增长,至2007年全国工程类采购规模为2330.6亿元,比上年同期增长32.1%,占采购总规模的50%。从项目构成看,建筑物采购为734.6亿元,市政建设工程采购为592.3亿元,修缮、装饰工程采购为177.5亿元。2003年工程类采购的增长率激增至115.06%,其主要原因是2002年中国颁布了《政府采购法》,对政府采购目录和采购限额都进行了明确规定,同时规定了工程采购的各种类型,并且按照招投标法来对工程采购进行招投标,使得政府采购更加规范化、科学化、透明化。

服务类采购在政府采购总规模中所占的比例比较稳定,基本在7%~8%左右,同时服务类采购的增长率也非常稳定,每年均以超过30%的速率增长。2007年全国服务类采购规模为356.9亿元,比上年同期增长32%(参见表1)。

服务类采购金额的增长,同样得益于政府采购政策的倾斜。2005年以后,中央和地