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农村土地流转的要素统筹研究

新农村建设是中国“五个阶段”乃至更长时间的一项重要战略任务。由于“建设”不可避免地带来土地利用，因此需要对土地的需求。而到2020年保证18亿亩耕地面积不减少的战略目标是中央给国土部门设定的一条红线。土地管理部门的职责就需要做到既保障新农村建设发展,又要保障18亿亩耕地不减少,这就需要土地管理者心中有数、管理有度。需要对已经发生的建设用地和即将产生的建设用地类型进行分析,分析对耕地产生威胁的所有用地类型,分析这些用地类型对耕地的占用是否合(法)理?如果不合(法)理,需要采取什么对策措施加以纠正?如果合理,分析是否必须?如果必须,考虑是否可以减小规模?对未来10年潜在的建设用地类型,提出需要采取哪些措施引导其走节约集约路线、合理占地。为实现以上目标,土地管理者还需要从统筹部门关系、创新土地管理制度等方面做些工作。

一、新农村建设中的一些主要土地利用类型

1.水利设施用地

按照目前的土地利用分类标准,我国农村用地中的建设用地主要包括:农村居民点、独立工矿、农村公路、农村道路和农田水利设施用地。其中农村道路和农田水利设施用地在目前的土地利用分类中属于农用地,但事实上是服务于农业的建设用地,这两类用地占用的绝大多数都是耕地,而且用地面积比较大,所以本文中将农村道路和农田水利设施用地也作为农村的建设用地考虑。因此,本文所指“建设用地”包括目前土地利用分类中的建设用地,再加上农村道路和农田水利设施用地。

2.农村建设用地总量

从农村地区各类建设用地占全国建设用地比例(图1)看,所占比例从大到小依次为:农村居民点用地42%,农田水利用地12%,独立工矿9%,农村道路9%,农村公路2%1。农村地区建设用地总量约为城镇用地的8倍。以下将分别对这几类用地在新农村建设过程中未来5年的用地需求进行计算。

二、农村公路建设规模偏小

农村公路是连接广大的县、乡、村,直接服务于农业、农村经济发展和农民出行的重要基础设施之一。我国农村公路占全国公路通车总里程的四分之三以上,但由于农村居民点布局分散、农业耕作规模小和农村公路等级低等原因,目前的农村公路规模仍远远难以满足农村发展的需求。未来5年,农村公路将以每年16万公里的速度建设,农村公路用地需求预计将达800多万亩。作为农村最主要的基础设施建设,农村公路的布局必将影响农村未来发展,因此,农村公路的建设需要与农村各资源要素统筹考虑,有效配置,以实现新农村建设的可持续发展。

1.全国公路和农村道路用地面积和1.4公里

农村公路主要包括县道、乡道和村道(图2)。

(1)1978~2005年农村公路建设年均增长3万公里

新中国成立初期,全国公路总里程仅有8万多公里,农村公路数量极为有限。改革开放初的1978年,全国农村公路里程达到58.6万公里,占全国公路总里程的68%。到2005年底,全国县乡公路里程为148万公里(此外,还有约150多万公里的村道),占全国公路总里程192万公里的76%。从1978年到2005年的27年间,农村公路总里程增加了90多万公里,平均每年增加3万多公里,且发展速度呈不断加快之势,“六五”、“七五”、“八五”、“九五”、“十五”期间年均增长里程数量分别为1万公里、1.3万公里、2.2万公里、4.1万公里、8.6万公里(图3)。

(2)1996~2005年全国公路用地年均增长81万亩

根据国土资源部信息中心土地利用变更调查数据,2005年底全国公路2(含乡镇公路)用地面积2798万亩;根据交通部的统计,2005年底全国公路里程192万公里,由此算出单位里程公路用地面积约15亩/公里。由于全国公路里程中农村公路约占76%,而且农村公路等级低于高速公路和国道,通过统计调查,我们认为农村公路单位里程用地平均在10亩/公里左右(表1)。

根据历年土地利用变更调查数据,1996~2005年,全国公路用地面积从1989万亩增长到2798万亩,年均增长近81万亩。

(3)农村道路3用地是全国公路用地的2倍

除被列入统计的农村公路外,农村地区还有大量的农村道路(在土地利用分类中属于农业用地)用地5768万亩,这项用地约为全国公路用地面积(2798万亩)的2倍。农村道路用地从1996年的5659.5万亩增加到2005年的5768.3万亩,年均增长约11万亩(图4)。

(4)目前农村公路存在通达率低、道路质量差等问题

到2005年底,全国仍有75个乡镇不通公路,1.4万个乡镇不通沥青(水泥)路,分别占乡镇总数的0.2%和35%;有3.8万个建制村不通公路,38万个建