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当前地方政府绩效管理与政府行为价值选择的扭曲

所谓政府绩效管理，就是通常人们所说的“政绩”考察和“政绩”评估，即“看政绩用干部”的管理制度。上级领导部门通过对下属机关的业绩考核，确定和判断该部门的工作优劣情况，并以此作为从该部门选拔骨干人才和领导干部的基础。这种管理制度同每个公务员的自身利益密切相关，充分激发了个人积极性和主动性，所以其实际效果是非常明显的。尤其是地方政府，其管理事务由于多是比较具体、可量化的工作，故而绩效管理的成效更是立竿见影。

但随着我们逐步向社会主义市场经济过渡，政府整体的行为价值选择正在发生变化，其所担负的社会角色也在发生转变，因而相应的政府行为目的、绩效评估标准也必须作出适应性的调整，以满足市场经济发展的需要。然而，由于我国行政体制改革的整体滞后和地方管理工作的纷繁复杂，许多地方政府的绩效管理依然因循计划管理的传统模式，没有作出实质性的转变。特别在绩效评定的标准方面，内容比较单一，体系错综复杂，所以导致目前地方政府绩效管理的标准在客观实在性、整体统一性和正确导向性上出现了严重的扭曲，背离了市场条件下政府行为的价值选择要求。

一、市场条件下的政府行为价值选择

在实际的社会生活中，政府作为一个相对独立的权威行为组织，其所实施的任何政府行为都具有一定的目的性和利益性。所谓的公共政策不过是政府对社会公共利益的权威性分配[1]。在公共政策的指导下，政府各种具体行为实际上是政府在权衡社会利益和自身利益的基础上不断选择的结果。既然要在现实条件下作出行为选择，那么政府就必须先确定自己的价值评判标准，明确政府的行为目的。而政府的行为价值选择，就是指政府作为一个社会行为组织对其行为终极目的的基本价值判断、价值确认和利益选择。这种价值选择是政府公共政策价值观的基础，“它既决定了公共政策的价值取向模式，又决定了政策系统行为的一切选择，是对社会资源提取、分配和行为管制的决定性选择”[2]。在这种行为价值选择的引导下，政府得以明确行为的确切目的，界定自身的职能范围，并在此基础上构建相应的职能体系和拟定政府行为结果的评估标准，从而为决策、组织、执行、评估等行政流程的正常运行确立规范的制度依据和绩效管理标准。所以，从这个意义上讲，政府行为的价值选择不仅决定了一定时期内政府行为的目的和分配社会公共利益的模式，而且还决定了其行为评估的标准和绩效管理制度。因而，不同时期的绩效管理制度和标准一定要与当时的政府行为价值选择相一致，二者不得互相冲突。

在市场条件下，自由交换与公平竞争是最重要的行为准则，每个社会个体或组织都在市场规则下，依据各自的价值目标借助交换的方式来实现有竞争的利益分配。政府自然也不例外。而且由于它是社会公益的主要代表，又具有相应的社会管理权力，所以政府对社会利益的分配具有必然的权威性与导向性。但在市场经济中，资源配置和利益分配要以市场调节为主，政府不能凭借其权威地位僭权而为，充当全能的管理者和控制者。因此，为了适应市场经济稳定、良性的发展要求，政府的行为价值选择必须要以维护和保障社会政治、经济、文化的健康、稳定发展为主要内容。具体来讲，就是：一要运用政府力量合理干预市场，在维护和完善市场规则的基础上限制市场机制所产生的经济波动；二要利用行政权力为市场的运行、发展创造种种必要条件，为社会生活水平的共同提高，提供多方位的服务；三要遵守市场“代际交换”的准则，为整个社会可持续发展制定合理的政策规划。

我们社会主义国家，搞社会主义市场经济建设，也必须坚持市场化的政府行为价值选择，改变在传统体制下政府的全能管理地位。那么，符合有中国特色社会主义市场经济需要的政府行为价值选择是什么呢。实际上就是邓小平同志评价国家政治体制的三条标准，即：“第一是看国家的政局是否稳定；第二是看能否增进人民的团结，改善人民的生活；第三是看生产力能否得到持续发展”[3]。这三条标准是有中国特色的市场化政府行为价值选择的核心内容。因为只有限制市场经济大的波动，才能保证政局的最大稳定；只有提高政府的公共服务水平，人民群众才能真正改善生活、信赖政府；只有在宏观上执行可持续发展政策，生产力才能始终保持连续发展的势头。所以，在现时期内坚持邓小平同志的这三条标准，就是我们政府工作在市场条件下坚持正确政府行为价值选择的根本表现。

地方政府作为政府的一部分，自然也要恪守社会主义市场条件下政府行为价值选择的基本要求。各项工作的安排、落实、执行、评估都要坚持以上述三条标准为根本依据。尤其是地方政府的绩效管理工作，其基本的绩效考核标准一定要与这三条标准保持一致。在结合地方政府管理特点的基础上，使这些标准充分融入政绩考察的具体工作之中。

由于地方政府比中央政府更接近市场、接近基层，所以它所牵涉到的事务都是直接关系到社会公共利益的事情，其管理工作具有综合性、具体性、复杂性和系统性的特