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【资源配置】农业经济 2022/2

城乡融合视角下推进农村宅基地制度改革的思考*

◎李 晶

  摘 要：城乡融合视角下推进农村宅基地制度改革，要做好村庄规划工作，适度放宽宅基地用途管制，明晰宅基地产权

和相关利益主体、适度拓宽宅基地的各项权能、健全宅基地市场机制和强化相关配套制度。宅基地制度改革能够促进城乡要

素自由互动，激发乡村内生动力，畅通城乡经济循环。

  关键词：城乡融合；宅基地；村庄规划；产权主体；市场规则

一、引言济的互动。

城乡融合旨在以新型城镇化和乡村振兴两大战略的协同三是，城乡的基础设施和公共服务配置的均等化，实现

推进为抓手，实现城乡之间要素的自由流动和优化配置，从关系民生福祉的公共物品的充分供给，对于推动城乡经济发

而畅通城乡经济的国内大循环。其中，土地要素是联系城乡展具有重要作用，特别是在城乡之间建立一体化的基础设施

经济循环的关键性纽带，特别是宅基地关系到城乡其他要素体系，对于提升农村地区的吸引力，增强农业农村发展，吸

的流动和重组，在农村土地制度改革中最为独特也亟待突破。引资本、人才、技术进入农村，发挥着积极的促进作用。

当前农村宅基地的制度实践中存在的突出问题主要有两个：三、城乡融合对农村宅基地制度改革的要求

一是宅基地未利用的或者利用率较低。有关数据显示，农村（一）完善国土空间规划

宅基地总面积约1.7亿亩，其中闲置用地达到约3000万亩。科学合理的国土空间规划体系有助于农村地区产业发

随着农村人口不断迁入城镇，人均宅基地面积不仅没有降低展、基础设施、人居环境的优化布局，对于农村宅基地而言，

反而出现增长，由人均0.29亩增加到0.34亩；另一方面，就是要做好村庄规划、适度放宽宅基地用途管制、协调好宅

农村宅基地所蕴含的财产性价值没有得到充分的彰显，明显基地居住需求、产业发展及其配套设施的合理空间，激发乡

的一个证据就是宅基地使用权作为一项用益物权，其收益权村活力和提振乡村经济，增加农民收入和提升农民消费，进

能没有得到明确，很大程度上是集体成员权之上附着的社会而缩小城乡经济发展差距。当前，一方面，除了一些发达地

保障考量而限制了其经济利用价值的凸显。基于此，立足于区的农村建房在村庄规划的规范管理之下外，大部分地区的

城乡融合视角探析农村宅基地制度改革思路，对于规范农村农村建房缺乏规划指导，宅基地闲置浪费、一户多宅、多占

宅基地利用秩序以及完善宅基地市场规则，从而激发乡村内乱占的问题突出，这又挤占了农村其他建设用地的空间，自

在活力，有着积极的意义。然也就使得农村产业发展或者是基础设施需要的用地再难以

二、城乡融合的基本内涵满足。另一方面，现行立法中宅基地的用途仅限于建造农村

城乡融合是推进农村宅基地制度改革面临的大环境，其住房及相应的附属设施，其经济价值基本上让位于社会保障。

内涵可从以下三个方面进行解析：然而，随着乡村经济的振兴和壮大，越来越多的农村宅基地

一是，合理统一的城乡经济发展空间。城乡经济发展空及农房已拓展为经营性用途，例如，农村电商、乡村民宿和

间是城乡产业发展、人居环境塑造以及配套设施的空间分布。餐饮、生态养老、科研试验基地、文化创意产业和农产品加

只有形成科学的城乡经济发展空间，才能使得城乡居民处于工业等各项用途，这些农村新兴业态的出现表明，之前过于

协同均衡的生活和收入水平之下，才能推动城乡要素的双向刚性的宅基地用途管制已经无法满足实践发展的需要，立法

流动和优化配置。上的滞后已严重束缚了农村经济发展的进程。

二是，城乡之间的各种要素流动能够实现双向化和均等（二）健全农村土地产权制度

化，以发挥要素的聚集效应促进城乡发展。只有在农村要素科学而完善的农村土地产权制度是土地市场化高效配置

向城市流动的同时，引导城市要素向农村流动，才能激发农