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“三权分置”背景下农村宅基地使用权流转的实践研究

——基于湖南省A县的分析

王红

中共长沙市委党校，湖南长沙410000

摘要：探索实施“三权分置”的农村宅基地制度改革是农村土地制度三项改革的重点与难点。A县作为改革试点

县之一，在探索宅基地制度改革的道路上，走出了特有模式。基于A县的农村宅基地制度改革发现，“三权分置”

背景下，宅基地使用权流转存在理论上模糊、实践中不规范的问题。例如宅基地所有权、资格权与使用权概念厘

定不清晰、宅基地使用权流转的机制不顺畅、法治保障不足等。“三权分置”是宅基地制度改革的一项重大制度

创新，是重塑农村土地权利关系、激发土地活力、为乡村振兴集聚发展要素的重要制度变革。其中宅基地使用权

流转的探索关系到农民的基本居住权，关系到农村社会的稳定，是宅基地“三权分置”的核心与重点，也是国家

对此项改革极为审慎的原因所在。宅基地使用权流转应该以推进城乡融合发展、实现乡村振兴为导向，充分发挥

村集体在落实宅基地所有权上的主导作用，加强对宅基地的规划管理，完善宅基地流转的相关法律法规，建立完

善宅基地使用权流转的相关制度衔接等。

关键词：土地流转；农村宅基地使用权；三权分置

中图分类号：F32文献标识码：A

如果说农村土地承包经营权制度所追求的价值目1A县对宅基地使用权流转的有益探索

标是“耕者有其田”，那么农村宅基地使用权制度的价

1.1丰富宅基地流转形式

值导向则是实现“居者有其屋”。新中国成立以来，我

流转是宅基地使用权价值变现最直接的方式。目

国农村宅基地制度经历了从“二权合一”、“二权分离”

前，A县对于宅基地使用权流转主要有三种形式：一是

到“三权分置”的过程。这种制度变迁的背后都有着

宅基地有偿使用制度。根据政府出台的文件《A县农村

深刻的历史背景，都是积极回应着当时的经济社会发

宅基地有偿使用暂行规定》，A县对宅基地有偿使用的

展需要。众所周知，农村宅基地在财产性功能基础上，

适用对象、收费标准、收取方式和监管办法都进行了

还承担着保障功能。在“二权分离”的固有模式之下，

详细规定。例如规定：在上限不突破210平方米且符

宅基地的财产性功能被身份性保障功能所限制，无论

合规划的前提下，允许超标准面积的存量宅基地实行

是在理论上还是实践中都难以实现突破。随着我国城

有偿使用后进行确权发证；对“有偿”标准分等别、

乡融合发展的步伐加快，乡村振兴急需实现资本要素

分档次、阶梯式进行确定；责令拆除或有偿收费的方

向农村集聚，打破原有的产权格局，挖掘出深深附着

式全面清理一户多宅等。二是宅基地使用权转让制度。

在土地上的强大发展潜力。“三权分置”迈出了制度突

A县处于湘赣交界处，多为山区，经济条件较好的农户

破的第一步。在宅基地所有权、使用权二权结构框架

为改善交通和居住环境，自行跨村、镇购买宅基地是A

下派生出成员资格权，这就使得宅基地的身份性权益

县农村的既成现实。然而根据规定，宅基地