小产权房难题的制度性解法.doc

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北京最近公布了第二批小产权清理名单，与去年9月公布的首批要进行清理的79处在建、在售小产权房项目相比，此次公布的项目仅6个。即使没有政策上的大进展，但仅仅公布几个新的清理项目，也能够再次引起社会关注，说明小产权房问题非常敏感，社会影响大。

小产权房问题由来已久，官方对此也一直持禁止和打压立场。早在1999年国务院办公厅发布的《关于加强土地转让管理严禁炒卖土地的通知》中就已明确规定:农村的住宅不得向城市居民出售。之后更是在多份文件里表明态度：“禁止城镇居民在农村购置宅基地”,“严禁为城镇居民在农村购买和违法建造的住宅发放土地使用证”，“城市居民不要购买在集体土地上建设的房屋”，“不允许集体土地上建设的房屋向本集体经济组织以外成员销售”等等。

虽然一路打压，可是效果不佳。尤其是在近几年随着房地产市场价格的高涨，一些大城市中的部分中低收入人群根本无力负担商品房的价格。由于税费和地价的巨大差异，加上较少的投机成分，小产权房的低价吸引了这部分人群来购买。另一方面，巨大的需求与相对可观的利润空间的存在，集体经济组织将自身所有的土地与投资人的资本结合，扩大供给来满足需求，获取利益，使得小产权房建设反而越演越烈。政府这边就出台更多的文件，地方政府也加大打击力度，北京就是冲在最前面的一个。

最终形成的格局是，打压与建设成为结伴而行的一对矛盾体，政府真正能处理的只是小产权房中的一部分。如北京去年公布的79个项目占地3656.27亩，而两年前国务院调查组的抽样调查显示仅昌平和怀柔两区的小产权房项目面积就超过5000亩，考虑到大量没调查出的项目，实际的小产权房规模会更大。而且公布的项目都是在建项目或在售项目，对各界广泛关注的已售项目采取何种治理方案，只表示不考虑转正的原则，没有更具体的办法。

这也确实是一个难题，到北京郊区的昌平走走，遍地的小产权项目，数以十万计的人口居住其中。有报道称全国“小产权房”有60亿平方米的规模。尾大不掉，处理起来困难自然多。尤其是考虑到已入住人群大多是社会较低收入阶层，在高房价下无法解决其居住问题才选择小产权房，除了法不责众的考虑外，其中还存在着保障房建设落后的政府责任。如果采取的处置方式不当，会引发这部分人群的反抗，激化社会矛盾，地方政府处置起来未免投鼠忌器。

逻辑上，对已出售项目解决方案无非三种可能：一是全部认定非法，全面拆除，社会风险太大；二是存量全部合法转正，严控新增产生，无疑会鼓励更猛的建设热潮；三是对存量采取一定原则区别对待，部分转正，部分拆除，关键是如何确定这个原则,处理不好，前两个方案的负面效果会集中在这个方案中体现出来。

下药方还需要先摸清病因。制定合理的区分原则，先要弄清楚小产权房产生的一些制度根源。毕竟一个挥舞政策大棒打压了十多年的地下市场却在不断膨胀，只能说制度存在着巨大的缺陷。换一个角度，从犯罪经济学的角度来考虑，当前的制度缺陷使得违规者甘愿冒着巨大的政策风险也要去建小产权房，是因为违规者的收益高过风险。小产权房的大量出现还是要从集体经济组织的收益来考虑。

小产权房市场的需求是既定的，高房价下的住房需求。作为土地当前实际所有者的集体经济组织，如果不响应这种需求，土地没有收益。而且未来集体土地被政府征收后出让用于商品房建设时，土地没有了，还只能得到政府按照征地政策规定的固定额度补偿，市场增值的部分与自己毫无关系。建成小产权房来响应市场需求，有实力的自己建，没实力的联合开发商建，所有权不但没有失去，在小产权房市场上的土地增值的全部或部分也由村集体得到。两相比较，选择后者是一种经济上的理性。从制度上来分析，农村集体和农民无法分享城镇化过程中的土地增值，他们就会利用当前实际占有的便利自己建房子出售，从而将这种潜在的土地增值部分变现。只要这种征收制度以及由此产生的收益分配制度不变，小产权房产生的的问题就不能得到根本的解决。

反对者当然可以用现有政策不允许农村集体自行建房出售这样的理由来反对小产权房建设。但是这种符合当前法规却不符合情理的政策，历史上失败的案例就比比皆是，比如我们国家就曾经要求人们在公社的土地上努力劳动，走向美好生活，可是大家都饿着肚子，最后改变成联产承包制，两三年间就解决了全国的粮食问题。不符合人性，不符合人类社会自然形成的一些生产方式与经济模式，人为地设定一些政策，并假设这政策的天然正确性不可动摇，殊不知这政策恰恰是制造问题的根源，沿袭政策对于解决问题毫无意义，结果反倒是让政策制定者在屡屡高调却此次碰壁的结果面前失去权威性。

小产权房的屡禁不绝恰恰是当前不合理的土地征收制度造成。农民们无法想明白一件事情，同样一块地，政府征收后出让就数十倍的增值，而自己只能拿到固定的补偿。集体土地在物理性能上和国有土