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转移支付进化策心得体会

采访地方财政，经常听到一句话：富财政靠卖地活着，穷

财政靠转移支付活着。

这其实是一句让各地财政都很尴尬的话。地方财政的收入

来，本不应该是土地财政，更不应该是转移支付。

但自从1994年分税制改革以来，转移支付，从一开始的

单纯财政工具，已经成为客观上一些无财可收的地区的主要

“财”。

如果说分税制的调整是一种“改革”，那么转移支付则需

要一种“进化”。今年7月全国财政厅（局）长座谈会上已经

提出了这种“进化”的趋势：减少专项转移支付，扩容一般性

转移支付。但它并不是一个短期内一蹴而就的改革，它既是本

期我们寻求各方解析的一个专题，又是各级财政在相当长的时

间内需要研究、试验和落地的一个课题。

“进化”的结果，还很值得期待。

2022年7月，全国财政厅（局）长座谈会上，就整合专

项转移支付提出了指导性意见。这标志着，新一波的提高财政

资金使用效益的“硬仗”又将拉开序幕。在这次会议上规定了

原则上纳入一般性转移支付的范围，主要包括了：

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一是不同预算级次的专项转移支付资金，包括中央对地方

的专项转移支付资金，省对下安排的专项转移支付资金。

二是不同预算类型的专项转移支付资金，包括公共财政预

算安排的专项转移支付、政府性基金预算安排的专项转移支

付，国有资本经营预算安排的项目资金。

三是不同部门安排的专项转移支付资金，包括财政部门安

排的专项转移支付资金、其他有预算分配权的部门安排的专项

转移支付资金。

四是不同预算年度的专项转移支付资金，包括当年预算安

排的专项转移支付、以前年度安排的专项转移支付形成的结转

结余资金。

对于专项转移支付整合方式，本次会议表示在四个方面采

取专项资金整合：一是部门内部专项转移支付资金整合；二是

跨部门的专项转移支付资金整合；三是跨区域的专项转移支付

资金整合；四是重大事项的专项转移支付资金整合。

本期我们探讨的，既是今年年中全国财政工作会议上从顶

层设计层面提出的转移支付改革，又可以广而言之，是政府间

资分配问题。甚至还可以向上溯，探寻自1994年分税制改革

之后，同时执行的转移支付制度与全国分税制改革进程之间不

可分割的利益联系。再者可以联系到更深层次的，项目间、部

门间、地区间的事权财权划分。

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我国的财政问题，从来都不能单独列举分析^p。我们

无法将其简单的定性为专项转移支付到一般性转移支付的“质

变”，它所代表的，既是一种财政政策与时俱进的信号，也是

我国整个财政体制改革的一环。正如雨降至，风为头。并非开

始，也并非结束。

会哭的孩子们

虽然笔者并不愿意以这样一个很不“主旋律”的问题开

头，但政府间资分配的问题，一直是一个财政上的老大难问

题。1994年分税制改革前，地方财力大于中央财力；而在分

税制改革之后将近二十年中，财政人逐渐发现，向中央财政倾

斜的天平似乎又太过了。也正因此，转移支付在这种财力平衡

的博弈中，作为重要工具应运而生。

财政部财政科学研究所区域经济研究室主任傅志华表示，

政府间财政转移支付制度是财政体制的重要组成部分。在多级

政府并存的财政体制运行中，它表现为上级政府向下级政府进

行的收入转移。其最重要的体制目标是调整各级政府间财政能

力的纵向失衡，以及各地区政府间财政能力的横向失衡。但在

转移支付实践过程中，往往伴生下级政府的负面依赖，从而使

得构建有效的激励与约束机制成为转移支付制度完善的一个关

键环节。这也是为什么说“会哭的孩子有奶吃”的原因。

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这段话可以简单的解释一个现象：跑部钱进。多年的地方

向中央财政“求钱”之旅，一方面反映出地方与中央财政之间

财力失衡的客观性，另一方面反映出政府间财力平衡制度，或

者客观的说，转移支付制度的不完善。专项过多过杂是其表面

反应出的政策“刻意缺口”，从根基上来说，更反射出地方与

中央政府之间的信息壁垒与资壁垒。

所谓“财政网络”，还极为不健全。

而政府间资分配并不仅仅限