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我国公共政策执行模式的变迁方向分析 传统的以政府为唯一中心的公共政策执行模式囿于自身发展的困境，越来越 显现出笨拙性、僵化性和不适应性。多中心治理理论为公共政策执行模式的变迁 指明了方向，即一种多元主体的合作互动模式。一方面要重视非政府公共组织对 我国公共政策执行模式变迁的积极推动作用；另一方面又要在政府组织内部建立 民主的合作型体制，既要在政府内部加强权力的监督与分工，也要在基层政府外 引进社会力量的制约，归根到底是要进行民主选举。 标签：多中心治理；公共政策执行模式；变迁；合作互动 一、“治理”理论与“多中心治理”理论的兴起 自1989年世界银行概括当时非洲的情形，首次使用了“治理危机”一词后，“治 理”便被广泛地用于政治发展研究中，特别是被用来描述后殖民地和发展中国家 的政治状况。 全球治理委员会于 1995 年发表了一份题为 《我们的全球伙伴关系》的研究 报告，对治理作出了如下界定：治理是各种公共的或私人的个人和机构管理其共 同事务的诸多方式的总和。它是使相互冲突的或不同的利益得以调和并且采取联 合行动的持续的过程。这既包括有权迫使人们服从的正式制度和规则，也包括各 种人们同意或以为符合其利益的非正式的制度安排。 “治理”对传统的国家和政府权威提出了挑战，它认为政府并不是国家惟一的 权力中心。各种公共的和私人的机构只要其行使的权力得到了公众的认可，就都 可能成为在各个不同层面上的权力中心。它表明，在现代社会，国家正在把原先 由它独自承担的责任转移给公民社会，即各种私人部门和公民自愿性团体，后者 正在承担越来越多的原先由国家承担的责任。治理的各个参与者最终将形成一个 自主的网络，这一自主的网络在某个特定的领域中拥有发号施令的权威，它与政 府在特定的领域中进行合作，分担政府对公共事务的管理责任。 随着治理理论和实践的进一步发展，以奥斯特罗姆夫妇为代表的西方学者又 提出了“多中心治理”的概念。多中心治理理论的核心内容之一就是要打破政府作 为唯一管理主体和单一权力中心的现状，实现管理主体和权力中心的多元化，形 成多中心的治理模式。而实现管理主体和权力中心的多元化正是“治理”理论的题 中应有之义。 多中心治理理论认为强化层级节制、权责界限清晰、同一件事情必须交由一 个部门完成的传统的集权的政府单中心统治未必能够保证或提高效率。它支持权 力分散、管辖交叠、存在政府之外的多中心的治理模式，认为这种治理体系充满 竞争、富有效率和活力。 多中心治理理论看到了市场或政府的单中心治理所存在的问题，看到了政府 或市场作为单一治理力量的有限性，其大致框架是：第一，多中心治理结构意味 着在地方的社会生活中，存在有民间的和公民的自治、自主管理的秩序与力量， 这些力量分别作为独立的决策主体围绕着特定的公共问题，按照一定的规则，采 取弹性的、灵活的、多样性的集体行动组合，寻求高绩效的公共问题的解决途径。 第二，多中心治理模式必然强烈要求公民的参与和社群的自治，将公民参与和自 治作为基本的策略。第三，多元独立决策主体的利益同样是多元的。多元利益在 治理行动中经过冲突、对话、协商、妥协，达成平衡和整合。第四，多中心还表 现为不同性质的公共物品和公共服务可以通过多种制度选择来提供。而多中心治 理中政府治理策略和工具向适应治理模式要求的方向改变。 二、我国传统公共政策执行模式的困境 公共政策执行模式是指承担公共政策执行任务的机构与人员所形成的组织 体系以及在公共政策执行活动中所采取的各种方式、方法、原则等的总称。任何 公共政策的执行都依赖一定的组织去实施，没有专门的政策执行组织，没有政策 执行组织的努力，任何政策 目标都只能停留在构想阶段，因此，如何构建公共政 策执行机构，配置公共政策执行权力是公共政策执行模式的核心。 我国传统的公共政策执行模式是政治、经济和行政长期一体化的结果。在这 种计划经济体制和高度集权的公共管理体制下，公共政策执行模式的突出特点 是：政府处于公共权力的中心，既负责公共政策的制定，又负责公共政策的执行， 其他非政府公共组织和广大人民群众基本上被排斥在执行体制之外政府及， 公共 行政部门是唯一的公共政策执行主体。社会动员俨然成为一种政治常生态。这种 动员模式在“文化大革命”时期达到顶峰，其所带来的对社会的摧残、对人性的泯 灭是不可计数的，此后在一段时期内也造成人们对政治的冷漠以及对政府执行公 共政策之不合作的心